Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 04 марта 2015 г. по делу N 33-562/2015

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия в составе:

председательствующего Страховой О.А.,

судей Долгополовой Т.В., Редько Е.П.,

при секретаре Вигуль Н.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке гражданское дело по заявлению прокурора Аскизского района об оспаривании бездействия администрации Аскизского сельсовета по апелляционной жалобе представителя Аскизского сельсовета Аскараковой Рады Анатольевны на решение Аскизского районного суда от 29 сентября 2014 года, которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Долгополовой Т.В., объяснения представителя заявителя старшего помощника прокурора РХ Васильевой Е.В., выразившей согласие с решением суда, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Аскизского района обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации Аскизского сельсовета, выразившегося в непроведении предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, об обязании администрации Аскизского сельсовета в течение трёх месяцев со дня вступления решения суда в законную силу провести предварительный отбор участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", мотивировав требования тем, что в ходе прокурорской проверки установлено, что администрацией Аскизского сельсовета в 2013 году и в прошедшем периоде 2014 года в нарушение Федеральных законов от 21.12.1994 N68-ФЗ, от 05.04.2013 N44-ФЗ не был произведён предварительный отбор участников осуществления закупки в целях оказания гуманитарной помощи или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Неисполнение данного обязательства нарушает право неопределённого круга лиц на своевременное получение гуманитарной помощи в случае возникновения внештатной ситуации.

В судебном заседании суда первой инстанции старший помощник прокурора Аскизского района Кайдаракова К.В. требования поддержала, просила обязать администрацию Аскизского сельсовета устранить допущенные нарушения в срок до 31.12.2014.

Представитель администрации Аскизского сельсовета по доверенности Аскаракова Р.А. требования не признала, пояснив, что Федеральным законом от 27.05.2014 N136-ФЗ в ч.3 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесены изменения, в соответствии с которыми пункт 8, предусматривающий участие сельского поселения в вопросах по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, на администрацию Аскизского сельсовета не распространяется. Данная обязанность может быть возложена на сельское поселение на основании закона субъекта Российской Федерации и принятым в соответствии с ним уставом сельского поселения.

Суд постановил решение от 29.09.2014 (л.д. 39-42), которым удовлетворил заявленные требования.

С решением не согласна представитель администрации Аскизского сельсовета Аскаракова Р.А., в связи с неправильным применением норм материального права, просит его отменить, приняв новое. В апелляционной жалобе (л.д. 44-46) приводит нормы Федеральных законов, обращает внимание на то, что в ст.80 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ не указано об обязательном проведении предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидаций последствий чрезвычайных ситуаций природного характера для нужд муниципального образования. Сообщает о том, что в конце 2013 года администрацией Аскизского сельсовета были заключены договоры для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу старший помощник прокурора Аскизского района Кайдаракова К.В. указывает на отсутствие оснований для отмены или изменения решения суда, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения (л.д. 51-52).

Частью 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) предусмотрено, что суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Выслушав представителя заявителя, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Частью 1 ст.254 ГПК РФ предусмотрено, что гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Прокурор в силу ст. 45 ГПК РФ обладает полномочиями на обращение в суд с заявлением в защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Согласно п. "з" ч.1 ст. 72 Конституции Российской Федерации совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся полномочия по осуществлению мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

В силу пунктов 8, 23 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент принятия обжалуемого решения суда) к вопросам местного значения поселения относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Статьёй 80 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусмотрено, что в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера заказчик проводит предварительный отбор участников закупки, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа могут осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Суд первой инстанции, проанализировав положения ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.11 Федерального закона от 21.12.1994 N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", статьи 3, 80 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пришёл к выводу, что в нарушение действующего законодательства администрацией Аскизского сельсовета предварительный отбор участников размещения заказа в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не проводился ни в 2014 году, ни в более ранние периоды времени и удовлетворил требования прокурора.

Судебная коллегия с таким выводом суда не может согласиться и считает обоснованным довод представителя заинтересованного лица, изложенный им при рассмотрении дела в суде первой инстанции, а также в апелляционной жалобе, о том, что ч.1 ст.80 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ не предусмотрена обязанность именно сельского поселения по проведению предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Определяя в ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве вопроса местного значения поселения участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодатель не закрепил, какие конкретно обязанности возлагаются на поселения в связи с данными функциями.

Общие положения о проведении предварительного отбора в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера содержит и Федеральный закон от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определены в ч. 2 ст.11 Федерального закона от 21.12.1994 N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В соответствии с названной нормой органы местного самоуправления самостоятельно: осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях; принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение; осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях; осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях; создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают местный уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 3 статьи 4.1 настоящего Федерального закона; участвуют в создании, эксплуатации и развитии системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112"; создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях; осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.

Какие-либо иные полномочия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на сельское поселение - администрацию Аскизского сельсовета, законодательством не возложены.

Прокурором при обращении в суд и при рассмотрении дела не указано во исполнение каких из вышеперечисленных обязанностей администрация Аскизского сельсовета обязана проводить предварительный отбор участников, предусмотренный ст. 80 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Ссылка суда первой инстанции в обжалуемом решении на полномочия органа местного самоуправления: осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; создание при органах местного самоуправления постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, определенные в вышеприведенной ст.11 Федерального закона от 21.12.1994 N68-ФЗ, не свидетельствует о необходимости обязательного проведения предварительного отбора участников размещения заказа.

Порядок создания резервов материальных ресурсов определен постановлениями Правительства Российской Федерации от 27.04.2000 N 379 "О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств", от 10.11.1996 N1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", из которых также не следует обязательность проведения такого отбора.

Судебная коллегия не ставит под сомнение утверждение прокурора о том, что администрация Аскизского сельсовета подпадает под понятие заказчик, данное в ст.3 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ, однако, по мнению судебной коллегии, это не является основанием для обязания администрации проводить предварительный отбор участников размещения заказа, поскольку, как указано выше, сельское поселение в силу закона не обладает полномочиями по оказанию гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, для исполнения которых обязательно проведение такого отбора.

В соответствии с разъяснениями, данными в абз. 4 п.1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В силу ч.4 ст.258 ГПК РФ суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.

При вышеизложенных обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения требований прокурора.

Исходя из изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных прокурором Аскизского района требований.

Руководствуясь п.2 ст.328, ст.329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Аскизского районного суда от 29 сентября 2014 года по настоящему делу отменить, принять новое.

Отказать прокурору Аскизского района в удовлетворении заявления о признании незаконным бездействия администрации Аскизского сельсовета, выразившегося в непроведении предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и об обязании провести такой отбор.

Председательствующий О.А. Страхова

Судьи: Т.В. Долгополова

Е.П. Редько