Апелляционное определение СК по административным делам Московского областного суда от 11 марта 2015 г. по делу N 33-5304/2015

Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда в составе:

председательствующего Брыкова И.И.,

судей Редченко Е.В., Вороновой М.Н.,

при секретаре Аррыковой Л.Д.,

с участием прокурора Ковалева Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 11 марта 2015 г. апелляционную жалобу администрации г. Климовск Московской области на решение Климовского городского суда Московской области от 18 декабря 2014 г. по делу по заявлению прокурора г. Климовск о признании недействующими с даты вступления в законную силу решения суда постановления главы г. Климовск от 07 июля 2014 г. N 565 "Об утверждении примерного трудового договора и Положения по оплате труда руководителей муниципальных унитарных предприятий муниципального образования "Городской округ Климовск Московской области" и постановления главы г. Климовск от 19 августа 2014 г. N 676 "О внесении изменений в постановления главы г. Климовск от 07 июля 2014 г. N 565 "Об утверждении примерного трудового договора и Положения по оплате труда руководителей муниципальных унитарных предприятий муниципального образования "Городской округ Климовск Московской области",

заслушав доклад судьи Редченко Е.В.,

прокурора Ковалева Е.А., полагавшего решение суда законным и обоснованным,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Климовск обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда постановления главы г. Климовск от 07 июля 2014 г. N 565 "Об утверждении примерного трудового договора и Положения по оплате труда руководителей муниципальных унитарных предприятий муниципального образования "Городской округ Климовск Московской области" и постановления главы г. Климовск от 19 августа 2014 г. N 676 "О внесении изменений в постановления главы г. Климовск от 07 июля 2014 г. N 565 "Об утверждении примерного трудового договора и Положения по оплате труда руководителей муниципальных унитарных предприятий муниципального образования "Городской округ Климовск Московской области".

В обоснование заявления прокурор указал, что названные постановления являются нормативно-правовыми актами, однако, в установленном законом порядке не были опубликованы.

В судебном заседании в суде первой инстанции прокурор заявленные требования поддержал.

Представитель администрации г. Климовск Иващенко О.В. возражала против удовлетворения заявленных требований, указывая, что оспариваемые постановления нормативно-правовыми актами не являются, в связи с чем официальному опубликованию не подлежат.

Решением Климовского городского суда Московской области от 18 декабря 2014 г. заявленные прокурором требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе администрации г. Климовск, подписанной предтавителем Иващенко О.В., имеющей, в том числе полномочия на представление интересов администрации г. Климовск и главы г. Климовск, просит об отмене решения суда, ссылаясь на его незаконность.

В судебное заседание администрация г. Климовск своего представителя не направила, была извещена.

Прокурор Ковалев Е.А. против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, поддержал поданные в отношении жалобы возражения.

Проверив материалы дела, выслушав прокурора Ковалева Е.А. обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статье 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Статьей 47 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть2). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Пунктом 6 статьи 31 Устава муниципального образования "Городской округ Климовск" Московской области определено, что официальное опубликование муниципальных правовых актов осуществляется в печатном средстве массовой информации городского округа, учрежденном местной администрацией в соответствии с пунктом 8 статьи 7 этого Устава.

В силу правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 17 постановления Пленума от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении дела по существу надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспаривания акта.

К существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, относится, в частности наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 вышеуказанного постановления Пленума).

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке (абзац пятый пункта 21 названного постановления Пленума).

Судом установлено и из материалов дела следует, что 07 июля 2014 г. главой г. Климовск принято постановление N 565, которым утверждено Положение по оплате труда руководителей муниципальных унитарных предприятий муниципального образования "Городской округ Климовск" и примерный трудовой договор с руководителем предприятия.

19 августа 2014 г. главой г. Климовск принято постановление N 676 о внесении изменений в вышеуказанное постановление от 07 июля 2014 г. При этом изменена редакция ряда пунктов как Положения об оплате труда руководителей муниципальных предприятий, так и примерного трудового договора с руководителем муниципальных унитарных предприятий.

Проанализировав содержание оспариваемых постановлений главы г. Климовск, суд пришел к обоснованному выводу о том, что они содержат правила, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, в том числе и для вновь назначаемых руководителей муниципальных предприятий

Возможность принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе определяющих условия оплаты труда руководителей муниципальных унитарных предприятий, следует, в частности из положений статей 13 и 145 Трудового кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия полагает несостоятельными доводы в апелляционной жалобе о том, что оспоренные правовые акты рассчитаны на многократное применение в отношении определенного круга лиц - руководителей предприятий (а не в отношении неопределенного круга лиц), в связи с чем постановления не являются нормативными. Под неопределенным кругом лиц понимаются лица, которые не могут быть заранее определены в качестве конкретных участников отношений, урегулированных нормативным правовым актом. Неопределенность круга лиц означает отсутствие в нормативном правовом акте указаний на конкретное лицо или лиц, общественные отношения с участием которых этот акт регулирует. В оспариваемых постановлениях главы г. Климовск не указываются конкретные руководители муниципальных предприятий, на которых распространяется действие этих постановлений, в связи с чем следует признать, что данные постановления действуют в отношении неопределенного круга лиц.

Таким образом, с учетом того, что постановления от 07 июля 2014 г. и от 19 августа 2014 г. являются нормативными правовыми актами, они подлежали обязательному опубликованию, однако этого сделано не было.

Отсутствие опубликования оспариваемых нормативных правовых актов не отрицалось в судебном заседании в суде первой инстанции, а также в апелляционной жалобе .

Доказательств того, что оспариваемые постановления с приложениями к ним в виде вышеуказанных Положения по оплате труда и примерного трудового договора, доведены до всеобщего сведения (обнародованы) в ином порядке, суду представлено не было.

Кроме того, судом обоснованно учтено, что сами постановления, имеющие нормативно-правовой характер, содержали указания о порядке вступления их в силу, не соответствующем закону, а именно - с момента подписания постановлений, что также не соответствует порядку введения в действие нормативных правовых актов.

При таких обстоятельствах суд правомерно указал, что порядок введения в действие оспариваемых постановлений был нарушен, и удовлетворил требования прокурора, признав их недействующими.

Вместе с тем судебная коллегия полагает необходимым изменить решение Климовского городского суда Московской области в части даты признания недействующими постановлений главы г. Климовск от 07 июля 2014 г. N 565 и от 19 августа 2014 г. N 676. Оспоренные постановления признаны недействующими со дня вступления в законную силу решения суда; эта дата определена судом исходя из того, что оспоренные нормативные правовые акты до дня признания их недействующими применялись.

Учитывая, что оспоренные постановления нормативного характера не были опубликованы (обнародованы), они в силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации не могли применяться, в связи с чем данные постановления подлежали признанию недействующими со дня их принятия.

На основании изложенного, решение суда подлежит изменению в части даты признания недействующими постановлений главы г. Климовск от 07 июля 2014 г. N 565 и от 19 августа 2014 г. N 676 с принятием в этой части нового решения о признании постановлений недействующими со дня их принятия.

Руководствуясь статьями 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Климовского городского суда Московской области от 18 декабря 2014 г. изменить в части даты признания недействующими постановлений главы г. Климовск от 07 июля 2014 г. N 565 и от 19 августа 2014 г. N 676.

Принять в этой части новое решение, которым постановления главы г. Климовск от 07 июля 2014 г. N 565 и от 19 августа 2014 г. N 676 признать недействующими со дня их принятия.

В остальной части решение Климовского городского суда Московской области от 18 декабря 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи