Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Коми от 01 июня 2015 г. по делу N 33-2580/2015

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Коми в составе

председательствующего Белова Н.Е.,

судей Соболева В.М., Машкиной И.М.,

при секретаре Буткиной А.В.,

рассмотрела в судебном заседании 1 июня 2015 года дело по апелляционной жалобе представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по ... на решение Воркутинского городского суда Республики Коми от 24 марта 2015 года, по которому

в удовлетворении заявления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по ... о признании незаконным и отмене решения прокурора г. ... от "Дата обезличена" года об отказе в согласовании территориальному отделу проведения внеплановой проверки МУП " ... " МО ГО " ... ", отказано.

Заслушав доклад судьи Машкиной И.М., объяснения представителя заявителя С.В.И.., заинтересованного лица К.О.Н.., судебнаяколлегия

УСТАНОВИЛА:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по ... обратилось в суд с заявлением о признании незаконным и отмене решения прокурора г. ... от "Дата обезличена" года об отказе в согласовании территориальному отделу проведения внеплановой проверки МУП " ... " МО ГО " ... ". В обоснование требований указало, что "Дата обезличена" в прокуратуру г. ... направлено заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки МУП " ... " МО ГО " ... ", на что "Дата обезличена" г. получено решение об отказе по причине отсутствия оснований к ее проведению, а также в связи с анонимностью информации, послужившей основанием к вынесению распоряжения о проведении проверки. Заявитель считает указанный отказ незаконным и необоснованным, нарушающим права должностных лиц Управления Роспотребнадзора по ... в части лишения возможности выполнения обязанностей по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений санитарного законодательства РФ, предотвращению причинения вреда жизни и здоровью граждан и, при наличии к тому законных оснований, реализации полномочий по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Представитель заявителя С.А.В. заявленные требования поддержала, просила жалобу удовлетворить. Дополнительно пояснила, что одновременно с получением заявителем отказа в согласовании разрешения на проведения внеплановой проверки, прокурором было вручено требование о проведении проверки в отношении МУП " ... " МО ГО " ... " по тем же основаниям, которые приводило Управление в заявлении от "Дата обезличена" г. Проверка фактически была проведена, вынесено постановление, юридическое лицо привлечено к административной ответственности.

Представитель заинтересованных лиц прокуратуры ... и прокуратуры г. ... Р.Ю.Н ... с заявленными требованиями не согласился, просил в удовлетворении жалобы отказать, ссылаясь на доводы, указанные в возражениях на заявление. Подтвердил, что после отказа в согласовании проведения проверки Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по ... прокурором выдано требование о проведении проверки в отношении МУП " ... " МО ГО " ... ".

Заинтересованное лицо прокурор г. ... будучи надлежащим образом извещенным о месте и времени судебного разбирательства, в судебном заседании участия не принимал. Суд с учетом требований статьи 167, части 2 статьи 257 Гражданского процессуального кодекса РФ принял приведенное выше решение в его отсутствие.

В апелляционной жалобе представитель заявителя с решением суда не согласен и просит его отменить в связи с неправильным применением норм материального права и не соответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте судебного заседания путем заблаговременного направления адресатам по почте судебных извещений с уведомлением о вручении.

Судебная коллегия пришла к выводу о возможности рассмотрения дела в отсутствие не явившихся лиц, поскольку в силу части 3 статьи 167 Гражданского процессуального кодекса РФ их неявка не является препятствием к рассмотрению дела.

В соответствии со статьей 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителя заявителя С.В.И.., заинтересованного лица К.О.Н.., обсудив доводы апелляционной жалобы, в порядке статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия находит обжалуемое решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 254 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

В соответствии с ч. 1 ст. 249 Гражданского процессуального кодекса РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

На основании ч. 1, 4 ст. 258 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", следует, что исходя из положений статьи 258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля урегулированы нормами Федерального закона от 26.12.2008 г. N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В соответствии с ч. 2 ст. 1 вышеназванный Закон устанавливает: порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Под государственным контролем (надзором) согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 г. N294-ФЗ понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На основании ч. 1-3, 5, 7, 11, 15 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в части 2 настоящей статьи, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Порядок согласования органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также утверждение органа прокуратуры для согласования проведения внеплановой выездной проверки устанавливается приказом Генерального прокурора Российской Федерации.

Основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки являются: отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя; отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии с требованиями части 2 настоящей статьи; несоблюдение требований, установленных настоящим Федеральным законом, к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки; осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации; несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля; проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 вышеназванного Закона выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 26.12.2008 г. N294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцать рабочих дней.

Из материалов дела следует, что "Дата обезличена" на имя главного санитарного врача Роспотребнадзора в ... и г. ... посредством электронной почты потупила информация от директора МКУ "Управление по делам ГО и ЧС" МО ГО " ... ", в которой сообщалось о поступлении жалоб граждан г. ... на большое количество вредных примесей в окружающем воздухе в связи с горением полигона бытовых отходов вблизи жилой зоны железнодорожного района.

На основании данной информации, в целях осуществления государственного контроля (надзора) обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также выявления нарушений требований санитарного законодательства при эксплуатации городского полигона (свалки) твердых бытовых отходов в части его горения, "Дата обезличена" начальником территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по ... в г. ... издано распоряжение N "Номер обезличен" о проведении внеплановой выездной проверки в отношении МУП " ... " МО ГО " ... ". Срок проведения проверки установлен с "Дата обезличена" по "Дата обезличена".

"Дата обезличена" г. начальником территориального отдела Управления Роспотребнадзора по ... в г. ... прокурору г. ... направлено заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении МУП " ... " МО ГО " ... " по адресу: "Адрес обезличен". юго-западнее объектов Оленьсовхоза ( "Адрес обезличен" К заявлению приложены: копия распоряжения о проведении проверки N "Номер обезличен" от "Дата обезличена" г., копия письма Управления по делам ГО и ЧС МО ГО " ... " от "Дата обезличена" г.

"Дата обезличена". прокурором г. ... принято решение, которым заявителю отказано в согласовании проведения внеплановой выездной проверки по причине отсутствия оснований для проведения внеплановой выездной проверки, поскольку представленная "Дата обезличена" г. информация не содержит сведений, имеющих признаки, установленные пп. "а" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N294-ФЗ, отсутствует подпись адресата, что не позволяет его идентифицировать.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что материалы, направленные прокурору в подтверждение наличия оснований проведения внеплановой проверки, носят неконкретный характер, поскольку из них не возможно установить, что действия или бездействия, нарушающие права граждан, допущены со стороны МУП " ... ", сами материалы не содержат данных позволяющих полагать, что изложенная МКУ "Управление по делам ГО и ЧС" информация содержит сведения о большом количестве вредных примесей в окружающем воздухе в связи с горением полигона, влекущем нарушение требований санитарного законодательства именно МУП " ... ". К заявлению не приложены документы, позволяющие говорить об осуществлении данным юридическим лицом деятельности по обращению с отходами, отсутствуют документы, свидетельствующие о принадлежности полигона бытовых отходов МУП " ... ". Помимо этого, информация МКУ "Управление по делам ГО и ЧС" в нарушение п. 5, 9, 37 Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти не подписана. На основании вышеуказанных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к выводу о законности вынесенного прокурором решения.

С указанными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, поскольку они основаны не неверном толковании норм материального права, противоречат совокупности исследованных в судебномзаседании доказательств.

Требования к документам, направляемым на согласование в орган прокуратуры с заявлением о проведении проверки, установлены п. 8 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в соответствии с которым, к заявлению прилагаются копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

Таким образом, законодатель не конкретизируя перечень указанных документов, указал лишь на то, что они должны содержать сведения, послужившие основанием проведения проверки. Приказ Генпрокуратуры России от 27.03.2009 N 93 в целом содержит требования, аналогичные Федеральному закону от 26.12.2008 N294-ФЗ.

Выводы суда о том, что заявителем прокурору не представлены документы, подтверждающие осуществление МУП " ... " деятельности по обращению с отходами и документы, свидетельствующие о принадлежности полигона бытовых отходов МУП " ... " не основаны на законе.

Анализ Федерального закона от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" свидетельствует, что его нормы не предусматривают предоставление такого рода документов в целях получения согласия на проведение внеплановой выездной проверки. Указанные обстоятельства не могут быть признаны достаточными основаниями для отказа в согласовании проведения проверки, поскольку информация о принадлежности единственного полигона (свалки) твердых бытовых отходов на территории МО ГО "Воркута" именно МУП "Полигон" и осуществлении данным юридическим лицом деятельности по размещению и утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов на полигоне ТБО, находится в свободном доступе, размещена на официальном сайте муниципалитета в сети Интернет. Кроме того, это обстоятельство не лишало орган, проводящий согласование, в случае необходимости, истребовать эти документы, чего сделано не было, материалы дела таких сведений не содержат.

Обращаясь к прокурору за согласованием проведения внеплановой выездной проверки, заявитель в качестве оснований указывал на обстоятельства, содержащиеся в пп. "а" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а именно, в связи с поступлением в органы государственного контроля (надзора) информации от органов местного самоуправления о возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда окружающей среде, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Из информации, предоставленной "Дата обезличена" г. МКУ "Управление по делам ГО и ЧС" МО ГО " ... " в частности следует, что в адрес МЧС поступали обращения граждан г. ... на большое количество вредных примесей в окружающем воздухе в связи с горением полигона твердых бытовых отходов (обращение гр. О.М.М.., которая указывала на невозможность свободно дышать из-за дыма). Данные обстоятельства, соответствовали пп. "а" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N294-ФЗ, в связи с чем, законных оснований к отказу о согласовании проведения проверки у прокурора не имелось.

Выводы суда первой инстанции о применении положений Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти к подписанию электронного документа, направленного заявителю из МКУ "Управление по делам ГО и ЧС" МО ГО " ... " являются не обоснованными и в рассматриваемом случае не применимы.

Статьей 7 Федерального закона от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" предусмотрено, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме.

В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ч. 1 ст. 11 вышеназванного Закона).

Представленная в материалах дела информация МКУ "Управление по делам ГО и ЧС" МО ГО " ... " от "Дата обезличена" г. соответствует требования, предъявляемым к обращениям, направленным посредством электронной почты, позволяла идентифицировать адресата, в связи с чем, вопреки выводам прокурора в оспариваемом решении, не являлась анонимной.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что после вынесения оспариваемого решения прокурором в адрес заявителя было направлено требование о проведении проверки в отношении МУП " ... " по тем же основаниям и в связи с тем же обстоятельствами, которые приводились Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по ... в заявлении от "Дата обезличена" о согласовании проведения проверки. Данные обстоятельства свидетельствуют о формальном подходе при принятии оспариваемого решения, в связи чем, оно не может быть признано законным и обоснованным.

В связи с вышеизложенным, судебная коллегия приходит к выводам, что решение суда об отказе в удовлетворении требований Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми о признании незаконным и отмене решения прокурора ... от "Дата обезличена" года об отказе в согласовании территориальному отделу проведения внеплановой проверки МУП " ... " МО ГО " ... " нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Воркутинского городского суда Республики Коми от 24 марта 2015 года об отказе в удовлетворении заявления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по ... о признании незаконным и отмене решения прокурора ... от "Дата обезличена" года об отказе в согласовании территориальному отделу проведения внеплановой проверки МУП " ... МО ГО " ... " - отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать незаконным и отменить решение прокурора г. ... от "Дата обезличена" года об отказе в согласовании территориальному отделу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по ... в г. ... проведения внеплановой проверки МУП " ... " МО ГО " ... ".

Председательствующий

Судьи