Апелляционное определение СК по административным делам Алтайского краевого суда от 29 апреля 2015 г. по делу N 33-3769/2015

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Котликовой О.П.,

судей Мокрушиной В.П., Ковалюк Л.Ю.,

при секретаре Морозовой А.А.,

с участием прокурора Беспаловой М.И.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора г.Рубцовска в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим решения Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 21 февраля 2013 года N 83 "Об установлении дополнительной меры социальной поддержки в виде преимущественного права зачисления детей в муниципальные бюджетные дошкольные образовательные учреждения города Рубцовска при комплектовании детьми" по апелляционной жалобе Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края на решение Рубцовского городского суда Алтайского края от 9 февраля 2015 года.

Заслушав доклад судьи Ковалюк Л.Ю., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор г.Рубцовска в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании недействующим с момента опубликования решения Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 21.02.2013г. N 83 "Об установлении дополнительной меры социальной поддержки в виде преимущественного права зачисления детей в муниципальные бюджетные дошкольные образовательные учреждения города Рубцовска при комплектовании детьми".

В обоснование требования указано, что пунктом 1 оспариваемого решения установлена дополнительная мера социальной поддержки в виде преимущественного права зачисления детей во внеочередном порядке в муниципальные бюджетные дошкольные образовательные учреждения города Рубцовска при комплектовании детьми для следующих категорий граждан: нянь, помощников воспитателя, младших воспитателей, педагогических работников муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждений, педагогических работников муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений, педагогических работников муниципальных бюджетных образовательных учреждений дополнительного образования детей, медицинского и фармацевтического персонала: врачей, среднего медицинского персонала краевых государственных бюджетных учреждений здравоохранения, краевых государственных казенных учреждений здравоохранения, расположенных на территории муниципального образования город Рубцовск Алтайского края.

Между тем, право на внеочередное и первоочередное предоставление мест в дошкольных образовательных учреждениях отдельным категориям граждан закреплено в нормативных правовых актах федерального и регионального уровня. Так, право на первоочередное предоставление места предусмотрено для: детей - инвалидов и детей, один из родителей которых является инвалидом (Указом Президента Российской Федерации от 02.10.1992 N1557 "О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов" (абзац 8 п. 1)); детей военнослужащих (Федеральным законом от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (п. 6 ст. 19)); детей сотрудников полиции, сотрудников органов внутренних дел, не являющихся сотрудниками полиции (Федеральным законом от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (п. 6 ст. 46, ч. 2 ст. 56)); детей сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы; детей сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы; детей сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в таможенных органах Российской Федерации (Федеральным законом от 30.12.2012 N 283-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (п. 14 ст. 3)). Право на внеочередное предоставление места предусмотрено для: детей прокуроров (Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (п. 5 ст. 44)); детей судей Российской Федерации (Законом Российской Федерации от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (п. 3 ст. 19)); детей следователей, руководителей следственных органов Следственного комитета, а также других должностных лиц Следственного комитета, имеющих специальные или воинские звания либо замещающих должности, по которым предусмотрено присвоение специальных или воинских званий (Федеральным законом от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" (п. 25 ст. 35)).

Таким образом, перечень лиц, пользующихся правом внеочередного зачисления в ДОУ, является исчерпывающим, однако в нарушение данных требований, решением Рубцовского городского Совета депутатов от 21.02.2013 N 83 предусмотрен внеочередной порядок зачисления в дошкольные учреждения детей нянь, помощников воспитателя, младших воспитателей, педагогических работников муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждений, педагогических работников муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений, педагогических работников муниципальных бюджетных образовательных учреждений дополнительного образования детей, медицинского и фармацевтического персонала: врачей, среднего медицинского персонала краевых государственных бюджетных учреждений здравоохранения, краевых государственных казенных учреждений здравоохранения, расположенных на территории муниципального образования город Рубцовск Алтайского края. Установление решением льгот по предоставлению мест в дошкольные образовательные учреждения категориям граждан, в отношении которых такое право не предусмотрено нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, нарушает права граждан общей очереди, вставших на учет ранее, чем граждане, наделенные льготой в таком порядке.

Решением Рубцовского городского суда Алтайского края от 9 февраля 2015 года решение Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 21.02.2013г. N 83 "Об установлении дополнительной меры социальной поддержки в виде преимущественного права зачисления детей в муниципальные бюджетные дошкольные образовательные учреждения города Рубцовска при комплектовании детьми" признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

На Администрацию города Рубцовска Алтайского края возложена обязанность опубликовать сообщение о решении после его вступления в законную силу в газете "Местное время", а также разместить в сети Интернет на официальном сайте Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края с электронным адресом www.gorsovet.rubtsovsk.ru.

В апелляционной жалобе Рубцовский городской Совета депутатов Алтайского края просит решение отменить полностью, принять по делу новое решение, в обоснование указывает, что в соответствии с п.13 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Аналогичное положение содержится в ст.9 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

В соответствии абзацем вторым ч.5 ст.20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Суд не установил, какому именно федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, противоречит оспариваемое решение.

Суд принял решение о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, обязав Администрацию города Рубцовска опубликовать сообщение о решении после его вступления в законную силу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежаще, в судебное заседание не явились, об отложении не просили, о причинах неявки не сообщили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Рассмотрев дело в соответствии с абзацем первым ч.1 ст.327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.

21.02.2013г. Рубцовским городским Советом депутатов Алтайского края принято решение N 83 "Об установлении дополнительной меры социальной поддержки в виде преимущественного права зачисления детей в муниципальные бюджетные дошкольные образовательные учреждения города Рубцовска при комплектовании детьми", пунктом 1 которого установлена дополнительная мера социальной поддержки в виде преимущественного права зачисления детей во внеочередном порядке в муниципальные бюджетные дошкольные образовательные учреждения города Рубцовска при комплектовании детьми, нянь, помощников воспитателя, младших воспитателей, педагогических работников муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждений, педагогических работников муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений, педагогических работников муниципальных бюджетных образовательных учреждений дополнительного образования детей, медицинского и фармацевтического персонала: врачей, среднего медицинского персонала краевых государственных бюджетных учреждений здравоохранения, краевых государственных казенных учреждений здравоохранения, расположенных на территории муниципального образования город Рубцовск Алтайского края.

Разрешая дело, суд пришел к обоснованным выводам о том, что оспариваемый акт является нормативным правовым актом, соответствует форме, в которой согласно Уставу муниципального образования город Рубцовск Алтайского края должны приниматься акты советом депутатов, принят с соблюдением установленной процедуры принятия и введения в действие.

Удовлетворяя требование, суд правомерно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, принят Рубцовским городским Советом депутатов Алтайского края по вопросу, не относящемуся к компетенции данного органа местного самоуправления.

В соответствии с п. "е" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта.

В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч.1 ст.130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В соответствии с ч.2 ст.132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

На момент принятия оспариваемого решения на федеральном уровне вопросы образования регулировались Законом РФ "Об образовании" от 10.07.1992г. N 3266-1 (в редакции от 12.11.2012г.).

В соответствии с п.п.1, 2, 3 ст.5 Закона РФ "Об образовании" гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.

Государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования.

В соответствии с п.3 ст.18 Закона для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений.

Согласно подпунктам 2, 3, 5 п.1 ст.31 Закона РФ "Об образовании" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; учет детей, подлежащих обучению в образовательных учреждениях, реализующих основные общеобразовательные программы, закрепление определенной территории муниципальных районов, городских округов за конкретным муниципальным образовательным учреждением.

С 01.09.2013г. вступил в действие с Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012г. N 273-ФЗ.

В соответствии с ч.3 ст.5 Федерального закона в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

В силу п.п.1, 9 ч.1 ст.9 Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами); учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа.

В соответствии с п.13 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Аналогичные положения содержатся в п.13 ч.1 ст.6 Устава муниципального образования город Рубцовск Алтайского края.

На уровне Алтайского края спорные правоотношения регулируются Законом Алтайского края от 04.09.2013г. N 56-ЗС "Об образовании в Алтайском крае", в соответствии с п.п. 1, 6 ст.9 которого к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами); учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа.

Таким образом, федеральный законодатель и законодатель субъекта Российской Федерации к полномочиям муниципального образования городского округа отнес организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, а также учет детей, подлежащих обучению. Полномочие по установлению дополнительных мер социальной поддержки в виде преимущественного права зачисления детей в муниципальные бюджетные дошкольные образовательные учреждения, а фактически установление категории лиц, имеющей льготы по предоставлению во внеочередном порядке места ребенку в МБДОУ, органу местного самоуправления городского округа не предоставлено.

В целях реализации предоставленных полномочий постановлением Администрации города Рубцовска от 10.05.2012г. N 2182 утверждено Положение о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений города Рубцовска Алтайского края, разделом 5 которого определены категории лиц, пользующиеся правом внеочередного, первоочередного и преимущественного предоставления места ребенку в МБДОУ. Перечень указанных лиц определен с учетом действующего федерального законодательства.

При этом на уровне федерального законодательства и законодательства Алтайского края не предусмотрены льготы по предоставлению во внеочередном порядке места ребенку в детском саду для работников муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждений, муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений, муниципальных бюджетных образовательных учреждений дополнительного образования детей, краевых государственных бюджетных учреждений здравоохранения, краевых государственных казенных учреждений здравоохранения. Таким образом, принимая оспариваемый нормативный правовой акт, Рубцовский городской Совет депутатов Алтайского края вышел за пределы компетенции, определенной вышеуказанными нормативными правовыми актами.

Ссылка заинтересованного лица на абзац второй ч.5 ст.20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, отмену решения повлечь не может, поскольку при принятии оспариваемого решения не разрешен вопрос об установлении дополнительной меры социальной поддержки за счет средств бюджета муниципального образования. Доказательства законности принятия оспариваемого решения по данной позиции заинтересованным лицом не представлены, хотя в силу положений ст.249 ГПК РФ именно орган, принявший нормативный правовой акт, должен доказать обстоятельства, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта и его законности.

С учетом изложенного доводы апелляционной жалобы о соответствии оспариваемого решения положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу основан на неверном толковании норм материального права, довод о том, что суд не установил, какому именно нормативному правовому акту противоречит оспариваемый нормативный правовой акт является несостоятельным, опровергается решением суда, содержащими указание на нормативные акты, которым противоречит решение Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края.

Довод о том, что суд, возложив на Администрацию города Рубцовска Алтайского края обязанность опубликовать сообщение о решении после его вступления в законную силу в газете "Местное время", а также разместить его в сети Интернет на официальном сайте Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края, разрешил вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, не может повлечь верного по существу решения.

Необходимость опубликования решения суда (после вступления его в законную силу) о признании нормативного правового акта или его части недействующими либо сообщения о решении суда вытекает из положений ч.3 ст.253 ГПК РФ, а также ст.35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" и не зависит от возложения такой обязанности на какое-либо лицо. Кроме того, решение в данной части касается не существа рассмотрения заявленного требования, по которому должно быть принято судебное постановление, а относится к его исполнению после вступления в законную силу, в связи с чем в данном случае суд не разрешал вопроса о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, в смысле п.4 ч.4 ст.330 ГПК РФ. В связи с изложенным судебная коллегия полагает необходимым уточнить решение в данной части, исключив абзац третий резолютивной части решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

жалобу Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края на решение Рубцовского городского суда Алтайского края от 9 февраля 2015 года оставить без удовлетворения.

Уточнить решение, исключить абзац третий резолютивной части решения.

Председательствующий

Судьи