Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 июня 2015 г. по делу N 33-661/2015

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики в составе:

председательствующего - Шомахова Р.Х.

судей - Жернового Е.И. и Тхагалегова З.Т.

при секретаре - Байсиеве Т.Х.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Калибатова Т.Х. и Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кабардино-Балкарской Республике об оспаривании действии Прокуратуры КБР,

по апелляционным жалобам Калибатова Т.Х. и Управления Роспотребнадзора по КБР на решение Нальчикского городского суда КБР от ДД.ММ.ГГГГ.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда КБР Жернового Е.И., объяснения Калибатова Т.Х. и представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по КБР по доверенности Курманову И.З., поддержавших апелляционную жалобу, представителя прокуратуры КБР по доверенности Мокаева А.М., возражавшего против доводов жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики

УСТАНОВИЛА:

ДД.ММ.ГГГГ Калибатов Т.Х, обратился в Нальчикский городской суд КБР с заявлением к Прокуратуре КБР, в котором просил:

- признать незаконными действия прокуратуры КБР по осуществлению прокурорского

надзора по заявлению ООО "Нальчик М" в отношении дел об административных

правонарушениях находящихся в производстве Нальчикского городского суда;

- признать незаконным и необоснованным представление первого заместителя

прокурора КБР Жекеева А.М, от ДД.ММ.ГГГГ N об устранении

нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и об

административных правонарушениях;

- отменить представление первого заместителя прокурора КБР Жекеева А.М. от ДД.ММ.ГГГГ. N об устранении нарушений законодательства о защите прав

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении

государственного контроля (надзора) и об административных правонарушениях.

В заявлении Калибатов Т.Х. утверждал, что ДД.ММ.ГГГГг. им возбуждено дело об административном правонарушении в отношении ООО "Нальчик М" (ресторан "Нальчик") и проведено административное расследование. Поводом к возбуждению дела явились сообщения физического лица Ажахова А.К. от ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГг., подтверждающих факты нарушения ООО "Нальчик М" действующего законодательства и административное расследование было направлено исключительно на установление обстоятельств уже совершенного административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

Представление, полностью противоречит нормам действующего законодательства, свидетельствуют лишь о несправедливом, недобросовестном и неразумном поведении сотрудников прокуратуры КБР и оказании "особых услуг" предприятию общественного питания ООО "Нальчик М" не вписывающихся в правовые рамки.

В свою очередь, ДД.ММ.ГГГГг. Управление обратилось в суд с заявлением, в котором просило признать незаконным и отменить представление Прокуратуры КБР от ДД.ММ.ГГГГ.

В возражениях Прокуратура КБР просила отказать в удовлетворении требовании заявителей ввиду их незаконности ссылаясь на то, что в ходе рассмотрения обращений директора ООО "Нальчик М" Маремуковой Ф.А. по вопросу неправомерных действий Управления при проведении административного расследования в отношении ООО "Нальчик М" выявлены нарушения Закона выразившиеся в том, что при рассмотрении обращения Ажахова А.К. Управление не организовано проведение внеплановой выездной проверки, согласованной с Прокуратурой КБР в соответствии с Законом, а неправомерно принято решение о возбуждении и проведении административного расследования имеющего лишь цель привлечения ООО "Нальчик М" к административной ответственности, а не пресечение нарушений и устранение их последствий.

Обращение Ажахова А.К. содержало лишь констатацию фактов совершения ООО "Нальчик М" административных правонарушений в сфере санитарно-эпидемиологического законодательства, за которые генеральный директор ООО "Нальчик М" Маремукова Ф.А. в ДД.ММ.ГГГГ. уже была привлечена Управлением к административной ответственности по статьям 6.6, 8.5, 14.1 КоАП РФ, а ООО "Нальчик М" по ст. 6.3 КоАП РФ. Кроме того, в обращении описаны нарушения санитарно-эпидемиологического законодательства, выявленные Управлением в ходе ранее проведенной в ДД.ММ.ГГГГ. проверки ООО "Нальчик М". Конкретных данных, указывающих на наличие вновь совершенных событий административных правонарушений в сфере санитарно-эпидемиологического законодательства ООО "Нальчик М", заявление Ажахова А.К. не содержало.

Также проверкой было выявлено, что Калибатовым Т.Х., ДД.ММ.ГГГГ неправомерно составлен протокол о временном запрете деятельности ООО "Нальчик М", поскольку временный запрет деятельности согласно ч, 1 ст. 27.16 КоАП РФ, может применяться только в исключительных случаях, при наличии сведений об установлении факта непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, необходимости ее предотвращения.

Более того, согласно результатам проведенных Управлением в ходе административного расследования исследований, отраженных в экспертном заключении от ДД.ММ.ГГГГ за N 2826, установлено, что уровень шума, засветка окон жилого помещения, воздух на территории жилой застройки, помещении ресторана и в жилых квартирах, соответствуют предъявляемым нормам. В данном экспертном заключении содержатся сведения о нарушении санитарно-защитной зоны при размещении ресторана и несоответствии режима работы ресторана установленным требованиям.

Несоблюдение требований к санитарно-защитной зоне ООО "Нальчик" само по себе, без подтверждения негативных воздействий на окружающую среду и население вследствие нарушения санитарно-эпидемиологических требований, не свидетельствует о наличии непосредственной угрозы жизни и здоровью людей.

В судебном заседании Калибатов Т.Х. и представитель Управления Роспотребнадзора по КБР - Тагулов Б.А., просили удовлетворить заявленные требования по основаниям, изложенным в соответствующих заявлениях.

Представитель Прокуратуры КБР - Свириденко И.Б. по основаниям, изложенным в возражениях, просил отказать в удовлетворении требовании заявителей.

Решением Нальчикского городского суда КБР от ДД.ММ.ГГГГ, постановлено:

В удовлетворении заявления Калибатова Т.Х. и Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кабардино-Балкарской Республики к Прокуратуре КБР отказать.

Не согласившись с состоявшимся по делу решением, Калибатов Т.Х. и Управление Роспотребнадзора по КБР подали на него апелляционные жалобы, в которых просили решение суда отменить и принять по делу новое решение, об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В жалобе Управления Роспотребнадзора по КБР приводит доводы аналогичные изложенным в жалобе Калибатова Т.Х.

В своей жалобе Управление указывает, что обжалуемое решение суда является незаконным и необоснованным, в связи с чем подлежит отмене.

В жалобах указывается, что после возбуждения дела и проведения административного расследования, положения Закона N294-ФЗ не могут быть применимы, поскольку действует административное право, при применении которого, для субъекта проверки наступают иные, чем при применении Закона N294-ФЗ последствия. При этом административное расследование может быть проведено только при отсутствии оснований применения Закона N294-ФЗ.

Выводы суда основаны на неверном толковании норм административного законодательства, законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), а также письма Роспотребнадзора РФ от ДД.ММ.ГГГГ N N.

Согласно правовой позиции в письме Роспотребнадзора РФ от ДД.ММ.ГГГГ N N, возбуждение дела об административном правонарушении не ставится в зависимость от наличия, либо отсутствия основания для проведения внеплановой проверки.

В названном письме Роспотребнадзора РФ отмечено лишь то, что возбуждение дела об административном правонарушении допускается во всех случаях, когда поступившие материалы сообщения, обращения содержат в себе достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, даже если при этом они не могут послужить основанием для внеплановой проверки.

Основанием для проведения административного расследования в отношении ООО "Нальчик М" явилась жалоба Ажахова А.К., содержащая сведения о нарушениях ООО "Нальчик М" конкретных санитарных норм и правил, создающих угрозу жизни и здоровью граждан.

В данном случае должностное лицо Управления Роспотребнадзора по КБР, при рассмотрении обращения Ажахова А.К., воспользовалось правом предусмотренным частью 2 статьи 22.2, частью 3 статьи 28.1 КоАП РФ на возбуждение дела об административном правонарушении, поэтому правоотношения регулируемые Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ не возникли.

В соответствии со ст.28.7 КоАП РФ, а также с учетом п.3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 5 вопрос о проведении административного расследования решается при возбуждении дела об административном правонарушении лицами, указанными в ч.2 ст.28.7 КоАП РФ.

Административное расследование допускается при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в ч.1 ст.28.7 КоАП РФ, и при необходимости проведения экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Поскольку для объективного рассмотрения обращения Ажахова А.К. требовалось проведение мероприятий направленных на полное выяснение обстоятельств имеющих отношение к предмету проверки (истребование необходимых документов, проведение экспертиз, опрос свидетелей), должностным лицом Управления Роспотребнадзора по КБР обоснованно было принято решение о проведении административного расследования.

После назначения административного расследования, осуществление должностным лицом любых процессуальных действий при проведении такого расследования должно соответствовать только требованиям КоАП РФ, нормы Федерального закона N 294-ФЗ не подлежат применению.

Более того, в ходе рассмотрения жалоб ООО "Нальчик М" на постановления по делу об административном правонарушении, в Верховном суде КБР в числе прочих рассматривался вопрос о незаконности проведения административного расследования ввиду отсутствия согласования проверки с прокурором, однако эти доводы не были признаны обоснованными.

Судом не учтен тот факт, что в рамках административного расследования в деятельности ООО "Нальчик М" были выявлены факты отсутствия производственного контроля и несоблюдения требований к санитарно-защитной зоне.

Так, исходя из совокупности правовых норм, изложенных в ст.ст.27.1, 27.17, 27.16 КоАП РФ, следует, что временный запрет деятельности применяется в качестве меры обеспечения по усмотрению должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административном правонарушении, при наличии на то оснований, указанных в ч.1 ст.27.16 КоАП РФ.

Таким образом, должностное лицо Управления Роспотребнадзора по КБР, оценив в совокупности допущенные ООО "Нальчик М" нарушения, учитывая наличие непосредственной угрозы здоровью людей, и в целях их предотвращения, обоснованно приняло решение о временном запрете деятельности общества.

Признавая законность представления прокуратуры КБР в части нарушения срока, установленного ч.4 ст.28.8 КоАП РФ, суд указал, что и после ДД.ММ.ГГГГ канцелярия суда и отделения почтовой связи работали в штатном режиме, соответственно, препятствий передать материалы в суд не имелось.

Вместе с тем, суд первой инстанции принимал входящую корреспонденцию только до ДД.ММ.ГГГГ в связи с этим

материалы административного дела были предоставлены в Нальчикский городской суд в первый рабочий день. Данный факт подтверждается объяснением Калибатова Т.Х., в котором отмечено, что суд не принимал корреспонденцию после ДД.ММ.ГГГГ, пояснениями специалиста ОООД Управления, а также сведениями, размещенными на официальном сайте Нальчикского городского суда.

В апелляционной жалобе Калибатова Т.Х. приводятся доводы в основном аналогичные содержанию апелляционной жалобы Управления Роспотребнадзора по КБР.

В ней утверждается, что несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований (санитарных правил) влечет возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью человека, угрозы возникновения и распространения заболеваний.

Выводы Прокуратуры КБР в части экспертного заключения не отражают всех фактических обстоятельств дела и зафиксированных нарушений санитарно-эпидемиологических требований.

ДД.ММ.ГГГГ судьей Нальчикского городского суда КБР Бгажноковым Т.О. вынесено постановление по делу об административном правонарушении N по ст. 6.6 КоАП РФ в отношении ООО "Нальчик М" и назначено наказание в виде административного приостановления деятельности на 30 суток, срок отбытия наказания исчисляется с ДД.ММ.ГГГГ, в срок административного приостановления деятельности засчитан срок временного запрета деятельности.

ДД.ММ.ГГГГ судьей Нальчикского городского суда КБР Суровцевой Л.П. вынесено постановление по делу об административном правонарушении N по ст. 6.3 КоАП РФ в отношении ООО "Нальчик М" и назначено наказание в виде административного приостановления деятельности на 90 суток, срок отбытия наказания исчисляется с ДД.ММ.ГГГГ, в срок административного приостановления деятельности засчитан срок временного запрета деятельности.

Представление Прокуратуры КБР по обращению ООО "Нальчик М" внесено в Управление Роспотребнадзора по КБР лишь ДД.ММ.ГГГГ, тогда как сотрудникам прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики было известно об административном расследовании в отношении ООО "Нальчик М", что подтверждается информационным письмом Прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики от ДД.ММ.ГГГГ исх.N N.

Вышеизложенное свидетельствует не только о нарушении нормативных правовых актов сотрудниками прокуратуры КБР, но и о попытке отдельных должностных лиц урезать полномочия Управления Роспотребнадзора по КБР, как территориального подразделения федерального органа исполнительной власти, что явно недопустимо.

Проверив материалы дела в соответствии с правилами ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в обжалуемой части и в пределах указываемых в апелляционной жалобе доводов, судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным.

Частью 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно материалам дела первым заместителем прокурора Кабардино-Балкарской Республики в адрес руководителя Управления Роспотребнадзора по КБР было направлено представление от ДД.ММ.ГГГГ об устранении нарушений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в котором указывалось на необходимость безотлагательного рассмотрения представления с участием прокурора, принятия мер к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, рассмотрения вопроса об ответственности виновных должностных лиц.

В силу части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (часть 5 указанной статьи).

Согласно приказа Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 года N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ N "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и имущественного контроля", основанием для проведения внеплановой выездной проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является поступление в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, сведений из средств массовой информации о следующих фактах (подп. "а" и "б" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ):

1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

2) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Аналогичные требования установлены Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденными Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53.

В соответствии с пп. "б" п. 11 Правил внеплановые проверки проводятся в случаях получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Из материалов дела об административном правонарушении следует, что поводом к проведению контрольных мероприятий в отношении ООО "Нальчик М" послужило обращение гр-на Ажахова А.К. поступившее в Управление Роспотребнадзора по КБР. В обращении Ажахова А.К. указывалось на нарушение санитарно-эпидемиологических правил при функционировании ресторана "Нальчик", расположенного в непосредственной близости от жилого дома по "адрес", с нарушением санитарно-защитной зоны.

ДД.ММ.ГГГГ определением и.о. зам. начальника отдела организации и обеспечения деятельности Управления Роспотребнадзора КБР Калибатовым Т.Х. было возбуждено дело об административном правонарушении и проведении административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ.

Согласно правовой позиции, изложенной в подпункте "а" пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", вопрос о проведении административного расследования решается при возбуждении дела об административном правонарушении лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составлять протокол об административном правонарушении, а также прокурором (часть 2 статьи 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). При этом необходимо учитывать, что административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в части 1 статьи 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно подпункту 4 пункта 3 указанного постановления административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных выше лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.

Вместе с тем, исходя из приведенных выше положений статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ, Правил осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, государственный экологический контроль осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок.

В соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона о защите прав юридических лиц положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются:

1) к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля;

2) при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия;

3) при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования;

4) при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации;

5) при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;

6) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;

7) к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Однако поводов, перечисленных в части 3 статьи 1 Федерального закона о защите прав юридических лиц, позволяющих не применять положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не установлено.

На момент обращения Ажахова А.К в Управление Роспотребнадзора КБР признаков административного правонарушения не было выявлено и необходимости в проведении административного расследования не имелось.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что должностным лицам Управления Роспотребнадзора КБР не предоставлено право, действуя на своё усмотрение, выбирать порядок организации и проведения проверки - в рамках Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" либо в порядке административного расследования.

Вывод суда о законности и обоснованности представления первого заместителя прокурора КБР Жекеева А.М. судебная коллегия считает правильным.

С учетом изложенного судебная коллегия считает, что обжалуемое решение, постановленное в соответствии с установленными в суде обстоятельствами и требованиями закона, подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба, которая не содержит предусмотренных ст. 330 ГПК РФ оснований для отмены решения суда первой инстанции, - оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 327-329 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Нальчикского городского суда КБР от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционные жалобы Калибатова Т.Х. и Управления Роспотребнадзора по КБР - без удовлетворения.

Председательствующий Р.Х. Шомахов

Судьи Е.И. Жерновой

З.Т. Тхагалегов