Апелляционное определение СК по административным делам Свердловского областного суда от 22 июля 2015 г. по делу N 33-8817/2015

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего

Шурыгиной Л.Г.,

судей

Шумкова Е.С.,

Гылкэ Д.И.,

при секретаре судебного заседания Шмелёвой А.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Ленинского района г. Нижнего Тагила Свердловской области о признании противоречащим закону и недействующим в части Положения о подготовке правовых актов Главы города Нижний Тагил, Администрации города Нижний Тагил и должностных лиц Администрации города Нижний Тагил, утвержденного постановлением Администрации города Нижний Тагил от 29 мая 2014 года N 990-ПА,

по апелляционному представлению участвующего в деле прокурора на решение Ленинского районного суда города Нижний Тагил Свердловской области от 05 марта 2015 года.

Заслушав доклад судьи Гылкэ Д.И., объяснения прокурора Даниловой А.В., поддержавшей доводы представления, возражения представителя Администрации города Нижний Тагил Кузьменковой О.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Администрацией города Нижний Тагил за подписью Главы города Нижний Тагил Свердловской области 29 мая 2014 года издано постановление N 990-ПА, которым утверждено Положение о подготовке правовых актов Главы города Нижний Тагил, Администрации города Нижний Тагил и должностных лиц Администрации города Нижний Тагил (далее - Положение).

Статья 2 Положения имеет наименование - Виды правовых актов.

Пункт 2 указанной статьи Положения имеет следующее содержание.

На основании пункта 1 статьи 43 Устава города правовыми актами, издаваемыми Главой города, Администрацией города и должностными лицами Администрации города, являются: постановления и распоряжения Главы города, постановления и распоряжения Администрации города, распоряжения и приказы первого заместителя Главы Администрации города, заместителей Главы Администрации города (далее - первого заместителя, заместителей Главы Администрации города), руководителя аппарата, распоряжения и приказы руководителей органов Администрации города (абзац 1).

Постановления Главы города и Администрации города - нормативные правовые акты и индивидуальные правовые акты по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных Главе города и Администрации города федеральными законами и законами Свердловской области (абзац 2).

Распоряжения Главы города и Администрации города - индивидуальные правовые акты, имеющие организационно-управленческий характер и отражающие вопросы организационной и оперативной деятельности Администрации города (абзац 3).

Распоряжения и приказы первого заместителя, заместителей Главы Администрации города, руководителя аппарата Администрации города - индивидуальные правовые акты, изданные в соответствии с полномочиями, предоставленными законодательством РФ и Свердловской области, Уставом города, нормативными правовыми актами городской Думы и Администрации города, должностными инструкциями, по оперативным и организационным вопросам работы органов Администрации города (абзац 4).

Распоряжения и приказы руководителей органов Администрации города - нормативные правовые акты и индивидуальные правовые акты, изданные в соответствии с полномочиями, предоставленными законодательством РФ и Свердловской области, Уставом города, нормативными правовыми актами городской Думы и Администрации города, должностной инструкцией, по вопросам местного значения в сфере деятельности органа Администрации города, по оперативным и организационным вопросам работы органа Администрации города, по вопросам организации работы муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, подведомственных органу Администрации города (абзац 5).

Статья 17 Положения поименована - Правовые акты должностных лиц Администрации города, и имеет следующее содержание.

Правовыми актами должностных лиц Администрации города являются - распоряжения и приказы первого заместителя, заместителей Главы Администрации города, руководителя аппарата Администрации города, руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов Администрации города (пункт 1).

Распоряжения и приказы первого заместителя, заместителей Главы Администрации города - индивидуальные правовые акты по оперативным и организационным вопросам деятельности подведомственных органов Администрации города (пункт 2).

Распоряжения и приказы руководителя аппарата Администрации города - индивидуальные правовые акты по оперативным и организационным вопросам деятельности подведомственных органов Администрации города, по вопросам материально-технического обеспечения деятельности аппарата Администрации города и по организации обслуживания зданий и помещений, находящихся в ведении Администрации города (пункт 3).

Распоряжения и приказы руководителей отраслевых (функциональных) органов Администрации города - индивидуальные правовые акты по оперативным и организационным вопросам внутренней деятельности этих органов, распространяющиеся на работников этих органов, а также по вопросам организации деятельности подведомственных муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, вытекающие из полномочий учредителя и полномочий главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, и иных полномочий, предусмотренных действующим федеральным, областным законодательством, Уставом города, нормативными правовыми актами городской Думы.

Приказы руководителей отраслевых (функциональных) органов Администрации города - нормативные правовые акты по вопросам утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг и исполнения муниципальных функций (пункт 4).

Распоряжения и приказы руководителей территориальных органов Администрации города - индивидуальные правовые акты по оперативным и организационным вопросам внутренней деятельности этих органов, распространяющиеся на их работников (пункт 5).

Содержательная часть правовых актов должностных лиц Администрации города и Приложения к ним должны соответствовать требованиям, указанным в статьях 6, 8 настоящего Положения (пункт 6).

Оформление правовых актов должностных лиц осуществляется в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в Администрации города Нижний Тагил (пункт 7).

Прокурор Ленинского района г. Нижнего Тагила Свердловской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу вышеприведенных требований пункта 2 статьи 2 и статьи 17 Положения, как противоречащих Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статье 43 Устава города Нижний Тагил. В обоснование указал, что указанные нормы Положения неправомерно включают в систему муниципальных правовых актов приказы и распоряжения первого заместителя Главы Администрации города, заместителей Главы Администрации города, руководителя аппарата, распоряжения и приказы руководителей органов Администрации города, поскольку эти должностные лица не являются должностными лицами местного самоуправления.

Решением Ленинского районного суда г. Нижнего Тагила Свердловской области от 05 марта 2015 года в удовлетворении заявления прокурора отказано.

Не согласившись с решением суда, прокурор, участвовавший в деле, принес на него апелляционное представление, в котором поставил вопрос об отмене состоявшегося по делу судебного акта и принятии нового решения, настаивая на своих доводах, изложенных в заявлении и полагая, что они необоснованно отвергнуты судом первой инстанции. Кроме того, указывает, что оспариваемыми нормами Положения установлена система муниципальных правовых актов, установление которой не относится к полномочиям Администрации города Нижний Тагил, ссылается также на отсутствие в Уставе города Нижний Тагил полномочий должностных лиц, указанных в его заявлении на разрешение вопросов местного значения.

Выслушав лиц, явившихся в судебное заседание, обсудив доводы представления, проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия приходит к следующему.

Рассматривая спор, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые нормы Положения не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу. При этом суд также сослался на то, что аналогичные по содержанию нормы ранее действовавшего нормативного правового акта уже проверялись на предмет соответствия законодательству, имеющему большую юридическую силу, и апелляционным определением Свердловского областного суда от 17 сентября 2013 года были признаны соответствующими действующему законодательству. Этим же определением подтверждена правомочность руководителей отраслевых (функциональных) органов Администрации города Нижний Тагил принимать нормативные правовые акты в форме приказов.

Судебная коллегия, никоим образом не ставит под сомнение выводы судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда в апелляционном определении от 17 сентября 2013 года по делу N 33-11543/2013 по заявлению прокурора Ленинского района г. Нижнего Тагила Свердловской области об оспаривании Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций и Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утвержденных постановлением Администрации г. Нижнего Тагила Свердловской области от 30 июня 2011 года N 1315, согласно которым, руководители отраслевых (функциональных) органов Администрации г. Нижнего Тагила правомочны принимать приказы, которые являются нормативными правовыми актами.

Не ставит под сомнение судебная коллегия и право первого заместителя, заместителей Главы Администрации города Нижний Тагил, руководителя Аппарата Администрации города Нижний Тагил, руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов Администрации города Нижний Тагил принимать правовые акты, поименованные в статье 17 Положения, если их принятие отнесено к полномочиям этих должностных лиц нормативными правовыми актами.

В то же время, в силу части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под муниципальными правовыми актами понимаются правовые акты, принятые населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения, а также по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, согласно части 4 вышеназванной статьи закона, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" систему муниципальных правовых актов составляют:

- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1).

При этом глава муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования. А в случае если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации - постановления и распоряжения местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами (часть 4).

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования (часть 5).

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (часть 6).

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (часть 7).

Согласно пункту 1 статьи 43 Устава города Нижний Тагил, систему муниципальных правовых актов этого муниципального образования создают:

- Устав города, правовые акты, принятые на местном референдуме;

- решения городской Думы;

- постановления и распоряжения Главы города;

- постановления и распоряжения Администрации города;

- постановления и распоряжения Председателя городской Думы по вопросам организации деятельности городской Думы;

- распоряжения и приказы иных должностных лиц местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их полномочиям настоящим Уставом.

Анализ вышеприведенных норм Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Устава города Нижний Тагил позволяют сделать вывод, что в систему муниципальных правовых актов города Нижний Тагил, помимо вышеназванных правовых актов Главы города и председателя городской Думы, могут входить правовые акты (в форме распоряжений и приказов) таких должностных лиц местного самоуправления, которые поименованы в уставе города Нижний Тагил и только по вопросам, отнесенным к их компетенции Уставом этого муниципального образования.

Абзац 1 пункта 2 статьи 2 Положения, перечисляя правовые акты, издаваемые Главой города, Администрацией города, а также должностных лиц Администрации города: первого заместителя Администрации города, заместителей Главы Администрации города, руководителя аппарата, руководителей органов Администрации города, делает ссылку на часть 1 статьи 43 Устава города Нижний Тагил, устанавливающую систему муниципальных правовых актов этого муниципального образования. Следовательно, данная норма в систему правовых актов этого муниципального образования включает и правовые акты первого заместителя Администрации города, заместителей Главы Администрации города, руководителя аппарата Администрации города, руководителей органов Администрации города.

Абзацы 4, 5 пункта 2 статьи 2 Положения и статья 17 Положения дают понятия правовых актов, издаваемых вышеперечисленными должностными лицами Администрации города Нижний Тагил, включенных в систему муниципальных правовых актов.

Однако в Уставе города Нижний Тагил вышеперечисленные должностные лица Администрации города Нижний Тагил не указаны в качестве должностных лиц местного самоуправления, как отсутствуют в нем и полномочия этих должностных лиц Администрации города Нижний Тагил.

Следовательно, в силу пункта 3 части 1 и части 7 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 43 Устава города Нижний Тагил правые акты должностных лиц Администрации города Нижний Тагил, указанные в абзацах 1, 4, 5 пункта 2 статьи 2 Положения и в статье 17 Положения не могут включаться в систему муниципальных правовых актов.

Таким образом, абзац 1 пункта 2 статьи 2 Положения в части слов "и должностными лицами Администрации города", "распоряжения и приказы первого заместителя Главы Администрации города, заместителей Главы Администрации города (далее - первого заместителя, заместителей Главы Администрации города), руководителя аппарата, распоряжения и приказы руководителей органов Администрации города", абзацы 4 и 5 пункта 2 статьи 2 Положения, статья 17 Положения не соответствуют требованиям статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 43 Устава города Нижний Тагил, как включающие в систему муниципальных правовых актов правовые акты, которые в соответствии с федеральным законодательством не могут быть включены в эту систему.

Указанное противоречие федеральному законодательству, в силу части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признания указанных норм Положения недействующими. Соответственно решение суда подлежит отмене на основании пунктов 3, 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку суд первой инстанции не учел указанные обстоятельства.

Иные нормы пункта 2 статьи 2 Положения фактически повторяют положения федерального законодательства и ему не противоречат, поэтому нет оснований для признания их недействующими.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 328, пунктами 3, 4 части 1 статьи 330, статьей 329, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ленинского районного суда города Нижний Тагил Свердловской области от 05 марта 2015 года отменить, принять по делу новое решение, которым со дня вступления в законную сила настоящего определения признать недействующими: абзац 1 пункта 2 статьи 2 в части слов ""и должностными лицами Администрации города", "распоряжения и приказы первого заместителя Главы Администрации города, заместителей Главы Администрации города (далее - первого заместителя, заместителей Главы Администрации города), руководителя аппарата, распоряжения и приказы руководителей органов Администрации города", абзацы 4 и 5 пункта 2 статьи 2 и статью 17 Положения о подготовке правовых актов Главы города Нижний Тагил, Администрации города Нижний Тагил и должностных лиц Администрации города Нижний Тагил, утвержденного постановлением Администраций города Нижний Тагил Свердловской области от 29 мая 2014 года N 990-ПА.

Информация о настоящем решении подлежит публикации в средстве массовой информации, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Председательствующий

Л.Г. Шурыгина

Судьи

Е.С. Шумков

Д.И. Гылкэ