Судебная коллегия по административным делам М. областного суда
в составе:
председательствующего Терещенко А.А.,
судей: Соколовой Н.М., Редченко Е.В.,
при секретаре Чугуновой Е.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании "данные изъяты" апелляционную жалобу Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево М. "данные изъяты" на решение Орехово-Зуевского городского суда М. "данные изъяты" от "данные изъяты" по делу по заявлению ООО "Орехово-Зуевское ГЖП" о признании нормативного правового акта недействующим.
Заслушав доклад судьи М. областного суда Терещенко А.А., объяснения
представителя ООО "орехово-Зуевское городское жилищное предприятие" - Красавитова А.Ю., представителя Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево МО- Стрючковой О.Н., заключение прокурора Белоусовой Е.А.,
УСТАНОВИЛА:
ООО "Орехово-Зуевское ГЖП" обратилось в суд с заявлением о признании недействующим нормативного акта - подпункта "б" пункта 3.2 Правил обеспечения чистоты и порядка на территории городского округа Орехово-Зуево, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево М. "данные изъяты" от "данные изъяты".
Свои требования заявитель мотивировал тем, что указанный документ является нормативным правовым актом, который содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение, опубликован в газете "Деловые вести" "данные изъяты" от "данные изъяты". Оспариваемым пунктом Правил на граждан и хозяйствующих субъектов дополнительно возложены обязанности обеспечения содержания прилегающей территории, то есть территории, которая им не предоставлена во владение либо пользование, что не соответствует Гражданскому кодексу Российской Федерации, Жилищному кодексу Российской Федерации, Земельному Кодексу Российской Федерации и Федеральному З. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также противоречит Правилам содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от "данные изъяты" "данные изъяты" и влечет необоснованное бремя по содержанию имущества, не принадлежащего собственнику.
Представитель Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево М. "данные изъяты" требования не признала,пояснила, что в силу п. 25 ст. 16 Федерального З. от "данные изъяты" N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа. На основании действующего законодательства, а также действующего в период принятия Правил З. М. "данные изъяты" от "данные изъяты" "данные изъяты" "Об обеспечении чистоты и порядка на территории М. "данные изъяты"", Совет депутатов своим решением утвердил Правила обеспечения чистоты и порядка на территории городского округа Орехово-Зуево, содержащие в том числе оспариваемое положение, которое не противоречит действующему законодательству. З. М. "данные изъяты" от "данные изъяты" "данные изъяты" "Об обеспечении чистоты и порядка на территории М. "данные изъяты"" утратил силу с "данные изъяты" в связи с принятием З. М. "данные изъяты" "данные изъяты" "О благоустройстве в М. "данные изъяты"". Оспариваемый пункт Правил этому З. также не противоречит. В соответствие с ч. 3 ст. 76 З. о благоустройстве, правовые акты по вопросам обеспечения чистоты и порядка, принятые до вступления в силу указанного З., применяются в части, не противоречащей ему. А ст. 69 данного З. установлено, что собственники объектов капитального строительства (помещений в них), несут бремя содержания прилегающей территории если границы земельного участка не сформированы в соответствии с действующим законодательством, не установлены землеустроительной или технической документацией, то в пределах 30 метров от границ объектов капитального строительства, если иное расстояние прилегающей территории не установлено органом местного самоуправления. В случае пересечения закрепленной территории с дорогой общего пользования, размер закрепленной территории определяется до пересечения с дорожным бордюром или тротуарным бордюром. При отсутствии дорожного бордюра размер закрепленной территории определяется до непосредственного пересечения с дорогой общего пользования. При пересечении прилегающих территорий двух и более объектов, размеры которых фактически составляют менее размера, установленного настоящим З. или муниципальным правовым актом, их размеры определяются половиной расстояния между объектами. Поскольку жилые многоквартирные дома относятся к объектам капитального строительства, их собственники несут бремя содержания прилегающей территории на основании ст. 69 З. о благоустройстве.
Представитель Главного управления государственного административно- технического надзора М. "данные изъяты" поддержал позицию представителя Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево М. "данные изъяты". Пояснил, что заявитель был привлечен к административной ответственности за нарушение оспариваемых Правил и их постановления о привлечении к административной ответственности были оставлены без изменения. Оспариваемые Правила соответствуют действующему законодательству.
Решением Орехово-Зуевского городского суда М. "данные изъяты" от "данные изъяты" требования ООО "Орехово- Зуевское ГЖП" удовлетворены.
Не согласившись с решением суда, Совет депутатов городского округа Орехово-Зуево М. "данные изъяты" подал на решение суда апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить.
Заслушав объяснения явившихся лиц, заключение прокурора Белоусовой Е.А., проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта, поскольку он основан на фактических обстоятельствах дела и действующем законодательстве.
Согласно ч.1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым
актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, З. и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим З. полностью или в части.
Как усматривается из материалов дела, в заявлении поставлен вопрос о признании недействующим подпункта "б" пункта 3.2 Правил обеспечения чистоты и порядка на территории городского округа Орехово-Зуево, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево М. "данные изъяты" "данные изъяты" от "данные изъяты", которым предусмотрено закрепление прилегающей территории за организациями, управляющими или обслуживающими многоквартирные жилые дома, товариществами собственников жилья, кооперативами и другими компаниями, при отсутствии кадастрового плана земельного участка, на котором расположен многоквартирный жилой дом.
Поскольку указанный документ издан в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, опубликован в официальном информационном бюллетене администрации и Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево, отдельном приложении к газете "Ореховские Вести" - газете "Деловые вести" "данные изъяты" от "данные изъяты", то Правила обеспечения чистоты и порядка на территории городского округа Орехово-Зуево являются нормативным правовым актом.
Разделом 3 Правил регламентирован Порядок закрепления территорий с целью обеспечения чистоты и порядка и благоустройства.
В силу п.3.1. Правил, юридические лица, индивидуальные предприниматели, владельцы частных домовладений, ЖСК, ТСЖ, гаражные кооперативы и иные хозяйствующие субъекты, в собственности, пользовании, владении которых находятся объекты недвижимости и земельные участки, осуществляющие свою деятельность на территории городского округа, обязаны производить регулярную уборку как территорий хозяйствующих субъектов, так и прилегающих территорий.
Оспариваемым подпунктом "б" пункта 3.2 Правил установлено, что закрепление прилегающих территорий осуществляется в следующем порядке:
-за организациями, управляющими и/или обслуживающими многоквартирные жилые дома, товариществами собственников жилья, жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами (при управлении и обслуживании многоквартирным домом при отсутствии кадастрового плана (карты) земельного участка, на котором расположен жилой многоквартирный дом с иными объектами, предназначенными для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о внесении в него записи о правах на объект недвижимого имущества (земельный участок), являющийся общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме, - на расстоянии не менее 10 метров от цокольной части дома (включая контейнерные площадки для сушки белья, коллективные автостоянки и парковки, гаражи, детские и спортивные площадки, места для отдыха, тротуары, подъездные пути для спецтранспорта, газоны и иные участки с зелеными насаждениями, а также иные объекты, размещенные на данной территории в интересах проживающих в жилом доме лиц); со стороны улицы - до проезжей части дороги; при наличии соседних землепользователей - до границ с соседними земельными участками.
В соответствии с п. 12 ст.1 ГрК РФ территория общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.
Статьями 12, 130 и 132 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое действует самостоятельно в пределах своих полномочий. При этом органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
При таких обстоятельствах, суд пришел к правильному выводу о том, что расположенные на территории городского поселения территории общего пользования находятся в муниципальной собственности.
В соответствии со ст. 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено З. или договором.
Под бременем содержания имущества в гражданском праве понимается гражданско-правовая обязанность субъекта права совершать определенные действия (а равно воздерживаться от совершения некоторых действий), а также нести расходы, обусловленные и связанные с обладанием имуществом, пользованием или в некоторых случаях с возможностью распоряжения им.
Приказом Минрегиона РФ от "данные изъяты" "данные изъяты" утверждены методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований. Указанные методические рекомендации раскрывают понятие "уборка территорий" как вид деятельности, связанный со сбором, вывозом в специально отведенные места отходов производства и потребления, другого мусора, снега, а также иные мероприятия, направленные на обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охрану окружающей среды.
Таким образом, предусмотренная оспариваемым пунктом Правил обязанность физических и юридических лиц по уборке и надлежащему содержанию прилегающих территорий, входит в понятие бремени содержания имущества.
В соответствии с ч. 2 ст. 17 Федерального З. от "данные изъяты" N 1Э1-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 - 9, 15 и 19 части 1 статьи 14 и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктами 7.1 - 11, 20 и 25 части 1 статьи 16 данного Федерального З., законодатель исходит из добровольности участия в выполнении социально значимых для поселения и городского округа работ.
Между тем, в рассматриваемой правовой ситуации выполнение обязанности по уборке и содержанию прилегающих территорий, не принадлежащих гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам на праве собственности или ином вещном праве, возлагается на указанных лиц в силу нормативного принуждения.
В ст. 210 ГК РФ предусматривается возможность перенесения собственником бремени содержания имущества (полностью или частично) на других лиц. Это допустимо лишь в случаях, указанных в З. или договоре.
В соответствии с п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 3 ГК РФ порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.
Согласно ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
При таких обстоятельствах, случаи несения бремени содержания имущества несобственником могут быть установлены лишь федеральными З..
В данном случае указанная обязанность возложена решением органа местного самоуправления.
При этом подобную обязанность на граждан и юридических лиц не возлагает ни земельное законодательство, ни Федеральный З. "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения", регулирующий отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ни статьи 37 - 39 Федерального З. "Об охране окружающей среды", регулирующие вопросы обеспечения соблюдения юридическими и физическими лицами при осуществлении строительства и реконструкции, при вводе в эксплуатацию, а также при осуществлении эксплуатации зданий, строений, сооружений нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий безопасного размещения отходов производства и потребления, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, путем проведения мероприятий по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.
Как уже было отмечено выше, собственник может перенести бремя содержания имущества (полностью или частично) на других лиц на основании договора.
В соответствии с ч. 1 ст. 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда
обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, З. или добровольно принятым обязательством.
Таким образом, применительно к рассматриваемой ситуации, воли одного только собственника переложить бремя содержания имущества на других лиц является недостаточным - необходимо согласие всех договаривающихся сторон.
При таких обстоятельствах, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые заявителем положения Правил обеспечения чистоты и порядка на территории городского округа Орехово-Зуево в части возложения обязанности по уборке и содержанию территорий, не принадлежащих гражданам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам на праве собственности или ином вещном праве, не относятся к компетенции органов местного самоуправления, а могут устанавливаться только федеральным З. или договором, поэтому данные положения не могут быть признаны соответствующими указанным в решении нормам законодательства.
Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального З. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным З. и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), З., иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу п. 19 ч. 1 ст. 14 Федерального З. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.
Мероприятия, перечисленные в оспариваемом заявителем положениях Правил, в их соотношении с другими разделами Правил, составляющие понятие содержания территорий для целей данных Правил, обязывают юридических лиц и граждан, выполнять работы на прилегающих территориях по их круглогодичной уборке, озеленению и т.д. Характер таких работ предполагает несение материальных затрат на их выполнение.
Поскольку оспариваемые положения Правил благоустройства, содержащиеся в подпункте "б" пункта 3.2., обязывают неограниченный круг лиц во внедоговорном порядке содержать и убирать имущество, являющееся муниципальной собственностью, а не собственностью таких лиц, суд приходит к выводу о признании их недействующими в части, возлагающей на физических и юридических лиц обязанность по уборке и содержанию прилегающих территорий.
При этом судебная коллегия также принимает во внимание следующее:
В силу п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального З. от "данные изъяты" N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", действовавшего на момент издания спорного нормативного правового акта, организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа, отнесена к вопросам местного значения.
В соответствии с ч. 2 ст. 18 этого же З. N 131-Ф3 финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения (к которым относится организация благоустройства на территории городского округа), исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).
Согласно ст. ст. 50, 51 указанного Федерального З. для решения вопросов местного значения в собственности муниципальных образований может находиться имущество (в частности, имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора), органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Таким образом, возложение на физических и юридических лиц обязанности по решению за счет собственных средств вопросов местного значения неправомерно.
Кроме того, оспариваемый подпункт "б" пункта 3.2. Правил не содержит четких границ уборочных "прилегающих" территорий и территорий, подлежащих содержанию. Ответственность между владельцами объектов благоустройства, владельцами смежных домовладений, организаций, осуществляющих эксплуатацию искусственных дорожных сооружений, не разграничена, что не позволяет однозначно определить лицо, ответственное за уборку и содержание конкретной территории.
Согласно ст. 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено З. или договором.
В силу ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса РФ собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме, в том числе межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты, коридоры, технические этажи, чердаки, подвалы, в которых имеются инженерные коммуникации, иное обслуживающее более одного помещения в данном доме оборудование (технические подвалы), а также крыши, ограждающие несущие и ненесущие конструкции данного дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование, находящееся в данном доме за пределами или внутри помещений и обслуживающее более одного помещения, земел
