Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 19 июня 2012 г. по делу N 33-5611/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан

в составе председательствующего: Осетровой З.Х.

судей: Мухаметовой Н.М., Киньягуловой Т.М.

с участием прокурора Довбня Э.И.

при секретаре Гарееве Л.М.

рассмотрела в судебном заседании 19 июня 2012 года

гражданское дело по заявлению Коваленко С.Г., Коваленко Н.В. об оспаривании в части нормативного правового акта органа местного самоуправления - положения "О порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО Межгорье РБ на новое место жительства, или выплате компенсации этим гражданам", утвержденного постановлением главы администрации ЗАТО Межгорье "N ... " от " ... " года с изменениями, внесенными и.о. главы администрации "N ... " от " ... " года,

по апелляционным жалобам Коваленко С.Г., Коваленко Н.В., исполняющего обязанности главы Администрации ЗАТО Межгорье РБ Панченко В.В., по апелляционному представлению старшего помощника прокурора ЗАТО г.Межгорье Лифарева А.А. на решение Межгорьевского городского суда Республики Башкортостан от 21 февраля 2012 года, которым постановлено:

Заявление Коваленко " ... " и Коваленко " ... " об оспаривании в части нормативного правового акта органа местного самоуправления ЗАТО Межгорье - положения "О порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО Межгорье РБ на новое место жительства, или выплате компенсации этим гражданам", утвержденного постановлением главы администрации ЗАТО Межгорье "N ... " от " ... " года с изменениями, внесенными постановлением и.о. главы администрации ЗАТО Межгорье "N ... " от " ... " года удовлетворить частично.

Признать недействующими и не подлежащими применению со дня принятия п.п. " ... " и " ... ". нормативного правового акта органа местного самоуправления ЗАТО Межгорье -положения "О порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО Межгорье на новое место жительства, или выплате компенсации этим гражданам" утвержденного постановлением главы администрации ЗАТО Межгорье "N ... " от " ... " года с изменениями внесенными постановлением и.о. главы администрации ЗАТО Межгорье "N ... " от " ... " года.

В удовлетворении требований о признании не действующими и не подлежащими применению п. п. " ... " и " ... " Положения и требований об обязании органов местного самоуправления включить в Положение пункты, предусматривающие одноразовость отселения, гласность и прозрачность отселения - отказать.

Обязать газету "Наше время Межгорье" опубликовать решение суда после вступления его в законную силу.

Заслушав доклад судьи Осетровой З.Х., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Заявители Коваленко С.Г. и Коваленко Н.В. обратились в суд с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению п.п. " ... ", " ... ", " ... "., " ... " нормативного правового акта органа местного самоуправления ЗАТО Межгорье - положения "О порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО Межгорье РБ на новое место жительства, или выплате компенсации этим гражданам", утвержденного постановлением главы администрации ЗАТО Межгорье "N ... " от " ... " года, мотивируя свои требования тем, что в оспариваемом Положении указаны основания для переселения граждан, желающих выехать на новое место жительства из ЗАТО Межгорье либо получить компенсацию за сдаваемое в муниципальную собственность жилье, не предусмотренные постановлением Правительства РФ "N ... " от " ... " года. Оспариваемый акт органа местного самоуправления, нарушает их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Заявители просили суд признать пункты " ... ", " ... " " ... ", " ... " Положения "N ... " "О порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО Межгорье на новое место жительства, или выплате компенсации таким гражданам", противоречащими постановлению Правительства Российской Федерации от " ... " года, Федеральному закону N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления", а значит, недействующими и не подлежащими применению со дня принятия; обязать администрацию ЗАТО Межгорье внести в оспариваемое Положение "N ... " нормы, регулирующие однократность отселения, прозрачность и гласность процесса отселения, гарантирующие исполнение Конституции РФ и федеральных законов.

Решением Межгорьевского городского суда Республики Башкортостан от " ... " года в удовлетворении заявления Коваленко С.Г., Коваленко Н.В. отказано.

Кассационным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от " ... " года решение Межгорьевского городского суда Республики Башкортостан от " ... " года оставлено без изменения, кассационная жалоба Коваленко С.Г., Коваленко Н.В. - без удовлетворения.

Постановлением Президиума Верховного Суда Республики Башкортостан от " ... " года кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от " ... " года отменено, и дело направлено на новое рассмотрение в суд кассационной инстанции.

Кассационным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от " ... " года решение Межгорьевского городского суда Республики Башкортостан от " ... " года отменено, дело направлено в тот же суд на новое рассмотрение.

Судом вынесено вышеприведенное решение.

В апелляционных жалобах Коваленко С.Г., Коваленко Н.В., исполняющего обязанности главы Администрации ЗАТО Межгорье РБ Панченко В.В., в апелляционном представлении старшего помощника прокурора ЗАТО г.Межгорье Лифарева А.А., ставятся вопросы об отмене решения суда ввиду его незаконности и необоснованности.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав Коваленко С.Г., Коваленко Н.В., представителя Администрации ЗАТО Межгорье РБ " ... " (доверенность от " ... " года), поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, заслушав прокурора " ... "., поддержавшего доводы апелляционного представления, Судебная коллегия находит решение суда подлежащим оставлению без изменения.

Принимая решение, суд исходил из следующего.

В силу статуса закрытого административно- территориального образования проживающие и работающие в ЗАТО граждане в случае утраты производственной, служебной связи с предприятиями или объектами, расположенными на территории ЗАТО, должны быть переселены из ЗАТО с предоставлением иных жилых помещений. Нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения по переселению из ЗАТО, является Закон РФ от 14.07.1992 года N3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" и постановление Правительства РФ от 11.01.2001 года N23 "Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций таким гражданам". Закон "О ЗАТО", установивший социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим и работающим в ЗАТО, гласит, что, если согласно условиям особого режима ЗАТО в нем ограничено дальнейшее проживание граждан, утратившим производственную, служебную связь с предприятиями и объектами, то вопросы их переселения и обеспечения жильем решаются по согласованию с ними соответствующими предприятиями, объектом, министерством или ведомством, в том числе, и за счет средств, выделяемых Правительством РФ на эти цели, с последующей передачей этих средств в порядке долевого участия в строительстве органа местного самоуправления в местах предполагаемого расселения. Граждане, переезжающие на другое место жительства, получают компенсацию за сданное ими в федеральную или муниципальную собственность жилье либо обеспечиваются жильем на новом месте жительства в порядке, установленном правительством РФ ( ст.7).

Данный порядок предусмотрен постановлением Правительства РФ от 11.01.2001 г. N23 (в редакции постановления Правительства РФ от 18.04.2005 года N23). Согласно указанному постановлению переселение граждан из ЗАТО на новое место жительства или выплата компенсации этим гражданам осуществляется органом местного самоуправления за счет средств федерального бюджета с постановкой на учет граждан, желающих выехать из ЗАТО. Поскольку порядок и условия обеспечения жилыми помещениями переселяемых из ЗАТО граждан с достаточной полнотой не урегулирован действующим федеральным законодательством, п.8 постановления Правительства N23 "Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций таким гражданам" органам местного самоуправления рекомендовано принять нормативные правовые акты во исполнение указанного Постановления, т.е. им поручено разрешить проблемы в правоприменительной практике.

В целях реализации рекомендаций, изложенных в постановлении Правительства N23, главой администрации ЗАТО Межгорье " ... " года было утверждено Положение "N ... " "О порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО Межгорье РБ на новое место жительства, или выплате компенсаций таким гражданам ( с изменениями внесенными в постановление главы администрации ЗАТО Межгорье от " ... " года "N ... "). Указанным Положением установлен единый порядок включения в список на получение жилья при отселении из ЗАТО, указаны основания для постановки на учет граждан, желающих выехать из ЗАТО Межгорье, условия и основания переселения, что принимается во внимание при решении вопросов переселения или выплате компенсации гражданам, переезжающим на новое место жительства при передаче квартиры, находящейся у них в собственности, в муниципальную собственность.

Суд, осуществляя проверку законности обжалуемого Положения, пришел к правильному выводу, что оспариваемое Положение несет в себе признак нормативного правового акта: по форме является письменным, официальным документом, утвержденным в рамках компетенции главы администрации ЗАТО Межгорье, направлен на регулирование правоотношений по обеспечению жильем граждан, переезжающих из ЗАТО Межгорье на новое место жительства, или выплате компенсации этим гражданам, содержит нормы, имеющие общеобязательный характер для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения.

Оспариваемый нормативный правовой акт (Положение "N ... ") в соответствии с п. 5 постановления Правительства N 23 издан правомочным органом, опубликован в газете " " ... "". Вступили в законную силу и изменения, внесенные в Положение "N ... " и утвержденные постановлением и.о. главы администрации "N ... " от " ... " года.

Суд установил, что заявители зарегистрированы по месту жительства в ЗАТО " ... ", проработали более " ... " лет в организациях, расположенных в ЗАТО, утратили служебную связь с организациями, много лет как поставлены на учет лиц, желающих переехать из ЗАТО на новое место жительства, в ЗАТО не работают, имеют право на первоочередное обеспечение жильем за пределами ЗАТО или получение компенсации за сдаваемое администрации ЗАТО жилье, но не могут реализовать это право, продекларированное в постановлении Правительства РФ N 23 от 11.01. 2001 года, ввиду того, что п. " ... " оспариваемого Положения предусмотрены такие основания для переселения как: - ограничение по каким-либо причинам проживания граждан, утративших связь с организациями, расположенными в ЗАТО; п. " ... " - потребность отселяющей организации в жилой площади отселяемой семьи; а уполномоченные на принятие решения об ограничении проживания граждан в ЗАТО организации такого решения не принимают, в жилой площади заявителей не нуждаются.

Суд также установил, что оспариваемые п. п. " ... "; " ... ". Положения затрагивают интересы заявителей, существенно ограничивают их возможность на получение жилья за пределами ЗАТО Межгорье или получение компенсации за сдаваемое жилье; вышеуказанные пункты Положения противоречат нормам постановления Правительства РФ N 23 от 11.01.2001 года имеющим большую юридическую силу. Суд первой инстанции обоснованно не согласился с доводами представителя администрации ЗАТО Межгорье о том, что Положение не противоречит постановлению Правительства РФ N 23 от 23.11.2001 года, а переселение граждан из ЗАТО либо получение ими компенсации за сдаваемое жилье возможно лишь в случае принятия решения об ограничении их дальнейшего проживания на территории ЗАТО и поступления гражданам предложения на переселение от уполномоченных на это лиц, и в случае потребности отселяющей организации в жилой площади отселяемой семьи, что инициатива переселения в каждом конкретном случае может исходить только от организации, которая ограничивает дальнейшее проживание гражданина в ЗАТО, но не от самого гражданина, что факт проживания в ЗАТО, утраты служебной связи с организациями расположенными в ЗАТО, постановка на учет желающих выехать из ЗАТО на новое место жительства не порождает у заявителей права требовать от кого-либо безусловного переселения, что нет ограничений, нет и гарантий и компенсаций.

Между тем, статья 7 Федерального закона "О ЗАТО" предусматривает социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим и работающим в ЗАТО, и гласит, что меры общей социальной компенсации устанавливаются федеральными законами, а также решениями Правительства Российской Федерации. В то время, когда п. 5 ст.1 закона "О ЗАТО" гласит, что права граждан не могут быть ограничены иначе как на основании законов РФ, оспариваемые п.п. " ... "., " ... " существенно ограничивает права граждан, проживающих в ЗАТО Межгорье, в том числе, права заявителей.

В п. 1 постановления Правительства РФ N 23 четко определен круг лиц, в отношении которых принимается решение о переселении. Это - утратившие служебную связь с организацией (объектом), расположенным в ЗАТО, проживание на территории которого ограничивается условиями особого режима функционирования. Речь в этом пункте идет о гражданах, которые уволились но проживают в ЗАТО, где проживание ограничено условиями особого режима. Постановление не предусматривает вообще принятие дополнительного решения кем бы то ни было об ограничении дальнейшего проживания кого бы то ни было. Существенными, имеющим правовое значение, в данном случае является желание гражданина переехать на другое место жительства за пределы ЗАТО.

В п. 4 постановления установлено, что обеспечение жильем осуществляется при условии сдачи гражданином органам местного самоуправления ЗАТО занимаемого муниципального жилья или отчуждения им жилья, принадлежащего ему на праве собственности. В абз. 1 п. 5 Постановления N 23 указано, что право на первоочередное обеспечение жильем имеют: проработавшие 10 и более лет в организациях расположенных в ЗАТО, и потерявшие с ними служебную связь; уволенные с военной или приравненной к ней службы, прослужившие 10 и более календарных лет; безработные граждане, признанные особо нуждающимися в социальной защите.

Заявители подпадают под категорию имеющих право на первоочередное обеспечение жильем за пределами ЗАТО Межгорье.

В ч.2 ст. 7 Закона РФ "О ЗАТО" также не говорится, что должно быть принято решение об ограничении проживания в ЗАТО для того, чтобы обеспечить гражданина жильем за пределами ЗАТО Межгорье, а говорится, что если условиями особого режима ЗАТО в нем ограничено дальнейшее проживание этих граждан, утративших связь с предприятиями, объектами, то вопросы их переселения и обеспечения жильем решаются по согласованию с ними, опять же, ни о каком принятии решения об ограничении их проживания речи не идет.

Как следует из содержания указанных норм, основаниями для переселения из ЗАТО или выплаты компенсации желающим переехать из ЗАТО принятие решения об ограничении их дальнейшего проживания на территории ЗАТО; потребность отселяющей организации в жилье переезжающего; не являются.

Пунктом 8 Постановления N 23 Правительство рекомендует органам местного самоуправления ЗАТО принять нормативные правовые акты обеспечивающие реализацию Постановления, а не устанавливать дополнительные основания, существенно ограничивающие права граждан на отселение, предоставленные им нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

При таком положении суд обоснованно пришел к выводу о том, что п.п. " ... " и " ... " Положения "О порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО г. Межгорье РБ на новое место жительства, или выплате компенсации этим гражданам", утвержденные постановлением главы администрации ЗАТО Межгорье "N ... " от " ... " года, противоречат федеральному закону от 14.07.1992 года N 3297-1 "О ЗАТО", постановлению Правительства РФ от 11.01.2001 года N 23, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем они признаются недействующими с момента принятия.

Вместе с тем, рассматривая требования заявителей относительно п. " ... " оспариваемого Положения, суд исходил из того, что комиссией по переселению граждан из ЗАТО Межгорье учет желающих переселиться ведется в специальном журнале с указанием даты постановки на учет и стажа работы. Именно эти параметры являются основными при принятии комиссией решения о переселении граждан или выплате компенсации за передаваемое ими в муниципальную собственность жилье, находящееся в собственности граждан, желающих переехать из ЗАТО Межгорье. В п. " ... " оспариваемого Положения указано, что при решении вопросов, связанных с переселением граждан, желающих выехать на новое место жительства из ЗАТО Межгорье, учитываются стаж работы (п. " ... " и п. " ... " - срок службы). Это продиктовано тем, что в силу п.1.6 Положения "N ... " установлен (согласно п.5 постановлению Правительства РФ "N ... ") перечень лиц, имеющих право на первоочередное обеспечение жильем за пределами ЗАТО или получение денежной компенсации в случае переселения, а это: - лица, проработавшие 10 и более лет в государственных и муниципальных организациях (объектах), расположенных в ЗАТО Межгорье, и утратившие с ними производственную и служебную связь; - лица, уволенные с военной службы по достижению предельного возраста пребывания на службе или в связи с организационно-штатными мероприятиями, прослужившие 10 и более лет.

Судом установлено, что заявители включены в список на отселение " ... " года, с даты подачи ими заявления и с учетом стажа их работы имеют право на первоочередное обеспечение жильем за пределами ЗАТО, а т.к. у них в " ... " квартира приватизирована и они согласны передать ее в муниципальную собственность, следовательно, имеют первоочередное право на получение денежной компенсации в случае переселения.

Между тем, отказывая в удовлетворении требований заявителей о признании п. " ... " оспариваемого Положения недействующим и не подлежащим применению, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что пункт " ... " Положения "N ... " гласит, что в случае трудоустройства в государственных, муниципальных организациях (на объектах), расположенных на территории ЗАТО Межгорье, гражданина или одного из членов его семьи, совместно с ним проживающих, граждане снимаются с учета граждан, желающих выехать на новое место жительства. Вместе с тем, в п. 2 ст. 7 Закона РФ "О закрытом территориально -административном образовании" сказано, что отселение возможно только при утрате гражданином производственной или служебной связи с предприятиями, объектами, расположенными на территории ЗАТО. Постановление Правительства РФ N 23 обязательным условием отселения указывает утрату связи с предприятиями (объектами), расположенными в ЗАТО. На других предприятиях работать можно.

Отказывая в удовлетворении требований заявителей об обязании органов местного самоуправления включить в Положение пункты, предусматривающие одноразовость отселения, гласность и прозрачность отселения, суд правильно исходил из того, что вопросы нормотворчества не входят в компетенцию суда.

При таких обстоятельствах, разрешая спор, суд, руководствуясь приведенными выше правовыми нормами, всесторонне и полно исследовав все обстоятельства по делу, обоснованно пришел к правильному выводу о частичном удовлетворении требований Коваленко С.Г. и Коваленко Н.В., признав недействующими и не подлежащими применению со дня принятия п.п. " ... " и " ... " нормативного правового акта органа местного самоуправления ЗАТО Межгорье - положения "О порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО Межгорье на новое место жительства, или выплате компенсации этим гражданам" утвержденного постановлением главы администрации ЗАТО Межгорье "N ... " от " ... " года с изменениями внесенными постановлением и.о. главы администрации ЗАТО Межгорье "N ... " от " ... " года.

Доводы апелляционной жалобы Коваленко С.Г. и Коваленко Н.В. о том, что судом не дана правовая оценка об отсутствии гласности и прозрачности при функционировании оспариваемого Положения, является несостоятельной, поскольку являлся предметом обсуждения в суде первой инстанции и не может повлечь отмену решения суда.

Доводы апелляционного представления старшего помощника прокурора ЗАТО г.Межгорье Лифарева А.А. о том, что решение суда в части признания пунктов " ... " и " ... " недействующими и не подлежащими применению принято с нарушением норм материального права в связи с неправильным толкованием закона, являются несостоятельными, поскольку судом принято решение с правильным применением норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.

Доводы, приведенные в апелляционных жалобах Коваленко С.Г., Коваленко Н.В., исполняющего обязанности главы Администрации ЗАТО Межгорье РБ Панченко В.В., в апелляционном представлении старшего помощника прокурора ЗАТО г.Межгорье Лифарева А.А., не могут повлечь отмену судебного постановления, они являлись предметом обсуждения в суде первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка, не содержат данных, свидетельствующих о незаконности и необоснованности решения, не опровергают правовые суждения суда, в связи с чем они не могут рассматриваться как состоятельные.

Кроме того, доводы Коваленко С.Г., Коваленко Н.В. направлены на защиту предполагаемого нарушения личных прав в будущем, что не лишает заявителей в случае нарушения их прав обратиться в суд в порядке искового производства.

Выводы суда соответствуют требованиям закона и сделаны на основании имеющихся в деле доказательств, обязанность представления которых возложена согласно ст. 56 ГПК РФ на стороны.

Судебная коллегия находит, что решение суда первой инстанции является правильным, так как основано на установленных по делу обстоятельствах и принято с правильным применением норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 328, 329 ГПК РФ, Судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Межгорьевского городского суда Республики Башкортостан от 21 февраля 2012 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Коваленко С.Г., Коваленко Н.В., исполняющего обязанности главы Администрации ЗАТО Межгорье РБ Панченко В.В., апелляционное представление старшего помощника прокурора ЗАТО г.Межгорье Лифарева А.А. - без удовлетворения.

Председательствующий: Осетрова З.Х.

Судьи: Мухаметова Н.М.

Киньягулова Т.М.