Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики - Чувашии от 21 июля 2015 г. по делу N 33-3132/2015

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики в составе председательствующего Блиновой М.А.,

судей Нестеровой А.А., Юркиной И.В.,

при секретаре Ильиной Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики гражданское дело по заявлению Семеновой И.К. о признании недействующим со дня принятия постановления главы администрации города Чебоксары от 13 апреля 2007 г. N66, поступившее по апелляционной жалобе и дополнению к жалобе Семеновой И.К. на решение Ленинского районного суда г.Чебоксары Чувашской Республики от 13 апреля 2015 г., которым в удовлетворении заявления Семеновой И.К. отказано.

Заслушав доклад председательствующего судьи Блиновой М.А., выслушав объяснения заявителя Семеновой И.К., ее представителей Алексеева В.К., Козлова А.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы на решение суда; заключение прокурора Ишмуратовой Л.Ф., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Семенова И.К. обратилась в суд с заявлением в порядке главы 24 ГПК РФ о признании недействующим со дня принятия постановление главы города Чебоксары от 13.04.2007г. N 66 "О признании утратившим силу постановления главы администрации города Чебоксары от 08.04.1992 года".

Свои требования мотивировала тем, что оспариваемым постановлением признано утратившим силу постановление главы администрации города Чебоксары от 08.04.1992 N123 "О предоставлении права главам администраций районов г. Чебоксары решения вопросов прописки граждан и выдачи домовых книг". Указанное постановление администрации г.Чебоксары официальное не опубликовано, в то время как соответствует признакам нормативно правового акта, поскольку определяет правила поведения, обусловленные признанием утратившим силу постановления, на основании которого производилась регистрация по месту проживания в самовольно возведенных домах, обязательного для неопределенного круга лиц, следовательно, рассчитанного на неоднократное применение. Считает, что указанное постановление от 13.04.2007г. N66 издано в неустановленной форме, официально не опубликовано, принято в отсутствие правовых оснований, не соответствует требованиям действующего законодательства. В то время как нормативный правовой акт от 08.04.1992г. был издан администрацией г.Чебоксары в рамках решения вопросов местного значения, установленных ст. 16 Федерального закона N 131 - ФЗ, ст. 7 Устава г.Чебоксары, и не касается вопросов организации работы местной администрации.

Свою заинтересованность в оспаривании постановления главы города Чебоксары от 13.04.2007г. N 66 Семенова И.К. обосновывает тем, что она проживает в жилом доме "адрес", признанном самовольной постройкой. Однако постановление главы города Чебоксары от 13.04.2007г. N 66 "О признании утратившим силу постановления главы администрации города Чебоксары от 08.04.1992 года" стало препятствием в отношении нее для регистрации по месту жительства по указанному адресу. Постановление главы города Чебоксары от 13.04.2007 N 66 нарушает ее право и право её малолетней дочери ФИО1, ... года рождения, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, предусмотренное ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 года N 5242-1.

В судебном заседании заявитель Семенова И.К., ее представитель Алексеев В.К. заявленные требования поддержали по изложенным в заявлении основаниям.

Представитель заинтересованного лица администрации г.Чебоксары Егорова О.А. в удовлетворении заявления просила отказать, суду пояснила, что постановление главы администрации Чебоксары Чувашской ССР от 08.04.1992 N 123 "О предоставлении права главам администраций районов г.Чебоксары решения вопросов прописки граждан и выдачи домовых книг" не являлось нормативным правовым актом, нормы в указанном постановлении не распространялись на неопределенный круг лиц, не регулировали изменение или прекращение существующих правоотношений, поэтому постановление не было опубликовано. Нормы, изложенные в указанном постановлении, являлись организационно-распорядительными, которые предоставляли правомочия администрациям районов города, БТИ и органам внутренних дел на совершение определенных действий. В порядке самоконтроля было вынесено постановление администрации г.Чебоксары от 13.04.2007 N66, которым постановление главы администрации города Чебоксары от 08.04.1992 N123 признано утратившим силу. Указанный документ не был опубликован, так как также не носит нормативный характер, следовательно, не подлежит публикации и обнародованию.

Кроме того, пояснила, что администрация города Чебоксары не вправе производить регистрацию граждан по месту жительства либо по месту пребывания, в связи с чем права и охраняемые законом интересы Семеновой И.К. в случае признания недействующим постановления администрации г.Чебоксары от 13.04.2007 N 66 не будут восстановлены. Также отметила, что имеется вступившее в законную силу решение Калининского районного суда г.Чебоксары от 07.11.2014 г. по гражданскому делу N2-4367/2013, в соответствии с которым отказано в удовлетворении исковых требований Семеновой И.К. к Управлению Федеральной миграционной службы по Чувашской Республике в Калининском районе г.Чебоксары о возложении обязанности зарегистрировать по месту жительства.

Заинтересованное лицо УФМС России по ЧР явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, просили о рассмотрении дела без их участия.

Прокурор Столярова Э.В. в своем заключении полагала заявление не подлежащим удовлетворению, поскольку постановление N123 от 08.04.1992г., признанное утратившим силу оспариваемым постановлением от 13.04.2007 N 66, не является нормативно-правовым актом, а носит организационно-распорядительный характер. Оно не распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, соответственно, администрация г.Чебоксары не имела правовых оснований для опубликования оспариваемого постановления от 13.04.2007 N 66.

Решением Ленинского районного суда г.Чебоксары Чувашской Республики от 13 апреля 2015 г. в удовлетворении заявления Семеновой И.К. о признании недействующим со дня принятия постановления администрации г.Чебоксары N66 от 13.04.2007 г. "О признании утратившим силу постановления главы администрации г.Чебоксары от 08.04.1992 г." отказано.

Указанное решение суда обжаловано заявителем Семеновой И.К. по мотивам незаконности и необоснованности.

Изучив материалы дела, проверив решение суда в пределах доводов апелляционной жалобы, выслушав объяснения заявителя Семеновой И.К., ее представителей Алексеева В.К., Козлова А.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы на решение суда; заключение прокурора Ишмуратовой Л.Ф., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к следующему.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.

Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с ч.2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В соответствии с п.9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Обращаясь в суд, Семенова И.К. ставила вопрос о признании недействующим со дня принятия постановления администрации г. Чебоксары от 13 апреля 2007 г. N66 по причине не опубликования в установленном законом порядке, а также указала, что постановление нарушает её права и права её несовершеннолетней дочери на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской федерации, т.к. препятствует получению домовой книги и регистрации по адресу фактического проживания по адресу: ... При этом из материалов дела следует, что указанный жилой дом является самовольной постройкой, право собственности Семеновой И.К. на данную недвижимость не зарегистрировано.

Отказывая в удовлетворении заявленных Семеновой И.К. требований о признании постановления главы города Чебоксары от 13 апреля 2007 г. N66 недействующим, суд первой инстанции исходил из того, что постановление главы администрации г. Чебоксары от 08.04.1992 N123, признанное утратившим силу оспариваемым постановлением, не являлось нормативным правовым актом, носило организационно-распорядительный характер, не создавало правила поведения обязательные к применению неопределенным кругом лиц, соответственно, не является нормативным правовым актом и отменяющее его постановление главы администрации города Чебоксары от 13.04.2007 N 66.

Проверяя указанные выводы суда первой инстанции судебная коллегия исходит из следующего.

Главой администрации города Чебоксары Чувашской Республики принято постановление 13 апреля 2007 г. от N66 "О признании утратившим силу постановления главы администрации города Чебоксары от 08 апреля 1992 г. N123". В постановлении указано: в целях приведения нормативных правовых актов органа местного самоуправления в соответствие действующему законодательству постановлено признать утратившим силу постановление главы администрации г.Чебоксары от 08.04.1992г. N 123 "О предоставлении права главам администраций районов г.Чебоксары решения вопросов прописки граждан и выдачи домовых книг".

Постановлением главы администрации города Чебоксары Чувашской ССР от 08.04.1992г. N123 "О предоставлении права главам администрации районов г.Чебоксары решения вопросов прописки граждан и выдачи домовых книг" постановлено:

1. Предоставить право главам администраций районов, с учетом мнения управления архитектуры и строительства администрации города, рассматривать и принимать решения о прописке граждан и получении ими домовых книг на самовольно-возведенные дома, если снос дома не предоставляется возможным.

2. Бюро технической инвентаризации производить выдачу справок на получение домовых книг на основании решения глав районных администраций.

3. Отделам внутренних дел районных администраций производить выдачу домовых книг с обязательной надписью "Самовольно-возведенный дом, купле-продаже, дарению, наследованию не подлежит". Прописку оформлять застройщику, его супруге, детям, не имеющим собственных семей, родителям, не имеющим собственного жилья.

В законе РФ от 25.06.1993 N 5242-1 (ред. от 29.06.2015)

"О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" дано определение: место жительства - жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда (служебное жилое помещение, жилое помещение в общежитии, жилое помещение маневренного фонда, жилое помещение в доме системы социального обслуживания населения и другие) либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.

Порядок регистрации и снятия граждан Российской Федерации (далее именуются - граждане) с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации осуществляется в соответствии с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713.

В соответствии с указанными Правилами органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, являются территориальные органы Федеральной миграционной службы.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6октября2003года N131-ФЗ муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. (ст. 7 указанного Федерального закона).

Вопросы местного значения городского поселения определены главой 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6октября2003года N131-ФЗ.

Вместе с тем регулирование вопросов гражданского законодательства о самовольной постройке, порядка регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, определение органов, производящих регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания не относятся к вопросам местного значения.

Постановление главы администрации города Чебоксары Чувашской ССР от 08.04.1992г. N123 "О предоставлении права главам администрации районов г.Чебоксары решения вопросов прописки граждан и выдачи домовых книг", как не опубликованное и принятое по предмету, не относящемуся к вопросам местного значения, не являлось муниципальным нормативным правовым актом. По своему характеру носило организационно-распорядительный характер в отношении отдельных должностных лиц. В этом акте не создавались общеобязательные правила поведения, регулирующие основания для обязательной регистрации (прописки) по месту жительства.

Поэтому являются также правильными выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление главы администрации города Чебоксары от 13.04.2007г. N 66 также не является нормативным правовым актом.

Судебная коллегия также отмечает, что само себе наличие либо отсутствие постановления главы администрации города Чебоксары от 13.04.2007 N 66 не направлено на защиту либо восстановление нарушенных прав заявителя Семеновой И.К.

Так, постановление главы администрации города Чебоксары Чувашской ССР от 08.04.1992 N123 фактически не применялось на территории г. Чебоксары, когда Правилами регистрации и снятия граждан Российской федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, определены территориальные органы Федеральной миграционной службы. Постановление главы администрации города Чебоксары Чувашской ССР от 08.04.1992 N123 не применялось уже к моменту принятия оспариваемого заявителем Постановления N66 от 13.04.2007г., как вошедшее в противоречие с федеральным законодательством (Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6октября2003года N131-ФЗ, Закону РФ от 25.06.1993 N 5242-1 (ред. от 29.06.2015)

"О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", гражданскому и жилищному законодательству РФ).

Доводы жалобы несостоятельны, поскольку основаны на неправильном толковании приведенных норм материального права, регулирующих спорные отношения.

Судебная коллегия полагает, что при разрешении спора судом первой инстанции были правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правоотношения сторон в рамках заявленных требований и закон, подлежащий применению.

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия не усматривает оснований, влекущих удовлетворение апелляционной жалобы и отмену состоявшегося решения суда первой инстанции.

Руководствуясь ст.ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Апелляционную жалобу и дополнение к апелляционной жалобе

Семеновой И.К. на решение Ленинского районного суда г. Чебоксары Чувашской Республики от 13 апреля 2015 г. оставить без удовлетворения.

Председательствующий М.А. Блинова

Судьи: А.А. Нестерова

И.В. Юркина