Апелляционное определение СК по административным делам Саратовского областного суда от 27 августа 2015 г. по делу N 33-5472/2015

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А.,

судей Поляниной О.А., Литвиновой М.В.,

при секретаре Дагаевой В.В.,

с участием прокурора Новичкова Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Чернева А.П. о признании недействующими постановлений администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 11.09.2013 года N 3455 "О создании общественной комиссии по жилищным вопросам" и от 10.03.2015 года N 1373 "О внесении изменений в постановление администрации Балаковского муниципального района от 11.09.2013 года N 3455", по апелляционной жалобе Чернева А.П. на решение Балаковского районного суда Саратовской области от 29.05.2015 года, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А., объяснения Чернева А.П., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя администрации Балаковского муниципального района Саратовской области Климановой В.Н., возражавшей против удовлетворения жалобы, заключение прокурора Новичкова Е.А., полагавшего, что решение суда является законным, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на жалобу, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Чернев А.П. обратился в суд с заявлением об оспаривании постановлений администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 11.09.2013 года N 3455 "О создании общественной комиссии по жилищным вопросам" и от 10.03.2015 года N 1373 "О внесении изменений в постановление администрации Балаковского муниципального района от 11.09.2013 года N 3455".

В обоснование требований заявитель указывал, что оспариваемым нормативным актом - постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 11.09.2013 года N 3455 было утверждено Положение об общественной комиссии по жилищным вопросам согласно Приложению N 1 и состав общественной комиссии по жилищным вопросам согласно Приложению N 2. Постановлением от 10.03.2015 года N 1373 внесены изменения в постановление от 11.09.2013 года N 3455 в части состава общественной комиссии по жилищным вопросам. Заявитель полагает, что ряд положений указанных нормативных актов противоречит требованиям федерального законодательства.

Так, в статье 1.1 Положения об общественной комиссии по жилищным вопросам (далее Положение) утверждается, что общественная комиссия по жилищным вопросам является коллегиальным совещательным органом, тогда как в соответствии с федеральным законодательством - органом общественного контроля. Примерными правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставлении жилых помещений в РСФСР, утвержденными Постановлением Совета Министров РСФСР от 31.07.1984 г. N 355 определен состав общественной комиссии по жилищным вопросам. Так, комиссия должна состоять из заместителя председателя исполнительного комитета (председатель комиссии), представителя совета профессиональных союзов (заместитель председателя), депутатов местного Совета, представителей общественных организаций и трудовых коллективов. Вместе с тем в статье 1.4 Положения в состав комиссии могут входить представители администрации Балаковского муниципального района (далее администрация БМР), профессиональных союзов, трудовых коллективов, депутаты Собрания БМР, представители общественных объединений, работников организаций, обслуживающих жилищный фонд. Положение не определяет количество заместителей председателя комиссии, не указывает, каким большинством голосов принимается решение, в связи с чем, по мнению заявителя, его положения не соответствуют требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания правового регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения. Кроме того Положение не предполагает включение в состав общественной комиссии по жилищным вопросам представителя военного комиссариата. Однако Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 06.09.1998 г. N 1054 предусматривают в составе комиссии представителя военного комиссариата.

Заявитель полагает, что работники отдела муниципального жилья МКУ "Управление жилищно-коммунального хозяйства", в обязанности которых входит подготовка соответствующих проектов постановлений, не могут одновременно принимать и решения по жилищным вопросам как члены комиссии. Более того, принятыми данной комиссией решениями были нарушены его права как состоящего на очереди на улучшение жилищных условий.

Рассмотрев заявленные требования, судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе Чернев А.П. просит отменить решение суда и требования удовлетворить. Автор жалобы полагает, что судом неправильно применены нормы материального права и сделан неправильный вывод о не нормативности оспариваемых постановлений администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, так как они не были опубликованы в официальном печатном издании. Судом не было учтено, что оспариваемые нормативные правовые акты официально размещены на интернет - сайте администрации БМР, т.е. доведены до сведения граждан путем электронного опубликования.

В возражениях на апелляционную жалобу прокуратура г. Балаково просит решение суда оставить без изменения.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения районного суда согласно требованиям статьи 327.1 ГПК РФ, исходя из доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для его отмены или изменения по следующим основаниям.

В соответствии с положениями главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ) суд рассматривает заявления, содержащие требования о признании нормативных правовых актов противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Статья 13 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 ГПК РФ).

В силу части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 11.09.2013 года N 3455 было утверждено Положение об общественной комиссии по жилищным вопросам согласно Приложению N 1 и состав общественной комиссии по жилищным вопросам согласно Приложению N 2.

Постановлением от 10.03.2015 года N 1373 внесены изменения в постановление от 11.09.2013 года N 3455 в части состава общественной комиссии по жилищным вопросам.

Постановление от 11.09.2013 года N 3455 опубликовано на официальном сайте администрации Балаковского муниципального района 23.09.2013 года, постановление от 10.03.2015 года N 1373 опубликовано 10.03.2015 года.

Чернев А.П. состоит в администрации БМР на учете в списках граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий на общих основаниях. Принят на учет до 01.01.2005 года.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных Черневым А.П. требованиях, суд первой инстанции исходил из того, что принятые администрацией Балаковского муниципального района оспариваемые постановления не противоречат действующему федеральному законодательству, приняты в пределах компетенции органа местного самоуправления, права заявителя не нарушают. Также, по мнению суда, учитывая, что постановления не были опубликованы в официальном печатном издании, они не носят нормативного характера.

Судебная коллегия в части вывода суда о том, что оспариваемые заявителем постановления не являются нормативными правовыми актами согласиться не может. Однако указанное обстоятельство не влияет на правильность принятого судом первой инстанции решения. В остальной части выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и требованиям действующего законодательства.

В силу части 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации определенным в законе категориям граждан, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищных правоотношений разграничены Жилищным кодексом Российской Федерации (ЖК РФ).

В силу части 6 статьи 5 ЖК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании настоящего кодекса, принятых в соответствии с настоящим кодексом других федеральных законов.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится, в том числе определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (пункт 7 статьи 13 ЖК РФ).

Частью 1 статьи 4 Закона Саратовской области "О предоставлении жилых помещений в Саратовской области" определено, что принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях из муниципального жилищного фонда по договору социального найма осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления по месту жительства.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 06.10.2003 года N 131-ФЗ) к вопросам местного значения относятся обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

Согласно статье 14 ЖК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений относятся, в том числе ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Положениями статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

При обсуждении вопроса о соответствии оспариваемых нормативных актов федеральному законодательству судебная коллегия учитывает, что в соответствии со статьей 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В порядке реализации указанных положений федерального законодательства администрацией Балаковского муниципального района были приняты оспариваемые заявителем акты: постановление от 10.03.2015 года N 1373 с внесенными в него изменениями постановлением от 11.09.2013 года N 3455.

Уставом Балаковского муниципального района в статье 3 к вопросам местного значения отнесены те же вопросы, которые предусмотрены статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Система муниципальных правовых актов в целом определена статьей 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с частью 1 этой статьи в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Далее в той же статье уточняется, что представительный орган муниципального образования принимает муниципальные правовые акты (как нормативные, так и иные) в форме решений. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения; аналогичные акты издаются председателем представительного органа муниципального образования и местной администрацией; иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Статьей 44 Устава Балаковского муниципального района определено, что Глава Балаковского муниципального района в пределах своих полномочий, установленных настоящим уставом, издает постановления и распоряжения. Правовые акты Главы Балаковского муниципального района нормативного характера оформляются постановлениями, ненормативного характера - распоряжениями.

Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает, что Глава администрации Балаковского муниципального района наделен правом принятия нормативных правовых актов на местном уровне, в частности, в сфере жилищных правоотношений.

Вывод суда о ненормативном характере оспариваемых заявителем постановлений сделан без учета норм действующего законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

"данные изъяты"" Нормативные правовые акты принятые муниципальным органом могут быть официально опубликованы в порядке, устанавливаемом органом, принявшем этот акт.

Официальный интернет-портал является сетевым изданием, на котором размещаются (опубликовываются) муниципальные правовые акты. Признание электронного опубликования официальным решает и проблему сводной действующей редакции нормативного акта после внесения в него изменений и дополнений, ибо в электронном виде такой сводный текст становится легкодоступным.

Пунктом 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что поскольку целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Поскольку оспариваемые постановления опубликованы на официальном сайте администрации Балаковского муниципального района, т.е. доведены до сведения населения, следовательно, являются нормативными правовыми актами, затрагивающими права граждан.

Что касается несогласия заявителя с отдельными формулировками Положения об общественной комиссии по жилищным вопросам, утвержденным оспариваемым постановлением от 11.09.2013 года N 3455, а именно общественная комиссия является коллегиальным совещательным органом, а не органом общественного контроля, не определено количество заместителей председателя комиссии, не указано, каким большинством голосов принимается решение, то судебная коллегия находит их не состоятельными.

Пунктами 1.4, 2.1, 2.2, 3.1, 3.2 Положения определено следующее: представители каких органов могут входить в состав общественной комиссии по жилищным вопросам, ее компетенция, задачи, состав членов, правомочность принимаемых решений. Решение комиссии принимается простым большинством голосов и считается правомочным, если на заседании присутствует не менее половины членов комиссии. Количественный состав комиссии определен в Приложении N 2.

Указанные положения не содержат противоречий нормам федерального законодательства, а заявителем не приведено конкретного федерального закона, которому бы противоречили данные нормы. Также не указано, каким образом нарушаются права заявителя.

Довод о том, что Положение не предполагает включение в состав общественной комиссии по жилищным вопросам представителя военного комиссариата, что не соответствует требованиям федерального законодательства, является необоснованным.

При рассмотрении вопроса о постановке заявителя на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, решение принималось не в отношении бывшего военнослужащего, в соответствии со специальным законом, а на общих основаниях. Однако Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 06.09.1998 года N 1054, на которые ссылается Чернев А.П., не регулируют правоотношения с лицами, не обладающими таким статусом.

Не включение представителя военкомата в состав общественной жилищной комиссии соответствует положениям федерального законодательства - прежде всего положениям Жилищного кодекса РФ, нормы которого в соответствии с частью 8 статьи 5 Кодекса имеют большую юридическую силу в системе норм, регулирующих вопросы жилищного права, а также не противоречит нормам Федерального закона от 27.05.1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" в действующей редакции и нормам Федерального закона от 8.12.2010 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан".

При этом следует учитывать, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено право регламентировать вопросы деятельности федеральных органов власти, в том числе военных комиссариатов, являющихся территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации, и, следовательно, императивным образом устанавливать в законах субъектов Российской Федерации обязанность их включения в состав общественной комиссии по жилищным вопросам.

Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному законодательству и законодательству субъекта РФ, т.е. законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не могут расцениваться как нарушающие права граждан.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, а поэтому оснований для отмены правильного по существу судебного постановления по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 327.1, 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Балаковского районного суда Саратовской области от 29.05.2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Чернева А.П. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: