Решение Астраханского областного суда от 04 сентября 2015 г. по делу N 12-288/2015

Судья Астраханского областного суда Сорокина О.А.,

при секретаре: Бабушкиной Е.К.,

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу представителя главы администрации МО "Приволжский район" Волченкова Владимира Александровича по доверенности Карамышевой Р.М. на постановление Приволжского районного суда Астраханской области от 25 июня 2015 года по делу об административном правонарушении в отношении главы администрации МО "Приволжский район" Волченкова Владимира Александровича по статье 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

постановлением Приволжского районного суда Астраханской области от 25 июня 2015 года глава администрации МО "Приволжский район" Волченков В.А. подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере "данные изъяты" рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В жалобе представитель главы администрации МО "Приволжский район" Волченкова В.А. по доверенности Карамышева Р.М. просит отменить состоявшееся по делу судебное решение, ссылаясь на отсутствие состава административного правонарушения.

Суд второй инстанции, выслушав объяснения представителя главы администрации МО "Приволжский район" Анисимовой Я.С., поддержавшей доводы жалобы, представителя прокуратуры Канатовой Н.В., возражавшей против удовлетворения доводов жалобы, исследовав материалы дела и дополнительно представленные доказательства, приходит к следующему выводу.

В соответствии со статьей 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1). Прокурор в целях реализации возложенных на него названным Федеральным законом полномочий осуществляет свою деятельность (статья 10). При наличии достаточных данных, указывающих на нарушение закона органами и должностными лицами, прокурор вносит соответствующее представление (пункт 1 статьи 24). Законность и обоснованность действий и (или) бездействия прокурора могут быть обжалованы, в том числе в порядке гражданского судопроизводства (глава 25 Гражданского процессуального кодекса РФ). На это прямо указывает Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 21 апреля 2011 года N 449-О-О.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Приволжского района Астраханской области по обращению ФИО7 проведена проверка исполнения администрацией МО "Приволжский район" земельного законодательства. В ходе проверки выявлен факт выдачи садовому товариществу совхоза "Фунтовский" в ДД.ММ.ГГГГ году администрацией Осыпнобугорского сельсовета двух свидетельств о праве собственности на землю. Согласно свидетельству о праве собственности на землю N от ДД.ММ.ГГГГ внешние границы садового товарищества "Солнечный" совхоза "Фунтовский" занимают территорию площадью "данные изъяты" га, основанием для выдачи свидетельства послужило постановление главы администрации Приволжского района N от ДД.ММ.ГГГГ (земля находится в собственности граждан - членов товарищества). Согласно свидетельству о праве собственности на землю N от ДД.ММ.ГГГГ за садоводческим товариществом "Солнечное" на праве коллективно-долевой собственности числится имущество общей площадью "данные изъяты", свидетельство выдано на основании постановления главы администрации "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N. Полагая, что наличие одновременно нескольких свидетельств, содержащих противоречивую информацию о площади земельного участка, препятствует межеванию земельного участка, ДД.ММ.ГГГГ заместителем прокурора Приволжского района в адрес главы администрации МО "Приволжский район" внесено представление об устранении нарушений земельного законодательства. В представлении прокурор потребовал: рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры в срок до ДД.ММ.ГГГГ; принять действенные меры к устранению выявленных нарушений; рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности; о дне и времени рассмотрения представления заблаговременно уведомить прокурора; о результатах принятых мер сообщить прокурору в письменной форме в установленный законом срок.

Представление прокурора поступило в администрацию МО "Приволжский район" ДД.ММ.ГГГГ. Ответ на представление дан ДД.ММ.ГГГГ. Со гласно ответу требования прокуратуры не выполнены. Администрация сообщила прокурору, что в настоящее время отсутствует административный порядок аннулирования свидетельств о праве собственности на землю и устранение противоречий, имеющихся в свидетельствах о праве собственности на землю, возможно в судебном порядке. Прокурор, посчитав, что его требования, изложенные в представлении, являются законными и они умышленно не исполнены главой администрации МО "Приволжский район", ДД.ММ.ГГГГ вынес постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в отношении должностного лица - главы администрации МО "Приволжский район" Волченкова В.А. по факту умышленного невыполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Привлечение к административной ответственности по статье 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях следует за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. По смыслу данной правовой нормы, по делам этой категории необходимо установить: вытекали ли требования прокурора, изложенные в акте реагирования, из его полномочий, установленных законом, и являлось ли их неисполнение, умышленным.

Статьей 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурору предоставлено право вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Данное представление и требования, изложенные в нем, подлежат безотлагательному рассмотрению, а в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Согласно статье 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1. 22-27, 30 и 33 Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность.

Из совокупности приведенных правовых норм следует, что должностное лицо либо орган, получившие представление прокурора, обязаны в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона и о результатах принятых мер сообщить прокурору в письменной форме. Следовательно, внесенное прокурором в адрес главы администрации МО "Приволжский район" представление об устранении нарушений закона от ДД.ММ.ГГГГ, полученное администраций ДД.ММ.ГГГГ, подлежало рассмотрению в срок до ДД.ММ.ГГГГ. О результатах принятых мер администрация обязана сообщить прокурору в письменной форме в месячный срок со дня внесения представления, то есть в срок до ДД.ММ.ГГГГ. Требования прокурора сводились к рассмотрению представления в установленный законом срок, принятию мер по устранению нарушений , и рассмотрению представления с участием прокурора и его предварительным уведомлением.

Материалами дела подтверждено, что глава администрации МО "Приволжский район" рассмотрел представление прокурора с нарушением установленного законом срока, ответ на представление прокурора до ДД.ММ.ГГГГ не дан (ответ на представление датирован и поступил в прокуратуру района только ДД.ММ.ГГГГ). Данное обстоятельство само по себе уже образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Между тем, из текста представления прокурора следует, что у садоводческого товарищества "Солнечный" имеется права свидетельства о праве собственности на землю, выданные в ДД.ММ.ГГГГ года, в которых имеются расхождения в площади земельного участка. Прокурор, ссылаясь на положения статей 26,29 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающих, что одним из оснований возникновения права собственности на земли является решение органа местного самоуправления, потребовал от главы администрации МО "Приволжский район" принять действенные меры по устранению этих нарушений. Из буквального толкования текста представления это требование прокурора сводиться к устранению противоречий в свидетельствах о праве собственности на землю.

Земельный кодекс Российской Федерации введен в действие 30 октября 2001 года. Соответственно, ссылка прокурора на нарушение статей 26,29 Земельного кодекса Российской Федерации при выдаче свидетельств о праве собственности на землю в ДД.ММ.ГГГГ года, по настоящему делу не применима.

Согласно статье 69 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 года N 1103-1 (в редакции, действовавшей до 24 декабря 1993 года) совхозы и другие государственные сельскохозяйственные предприятия, учреждения и организации получали землю в бессрочное (постоянное) пользование для ведения общественного сельскохозяйственного производства.

В соответствии с пунктами 9, 12 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ о введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации предоставленное землепользователям до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации право бессрочного (постоянного) пользования земельными участками соответствует предусмотренному Земельным кодексом Российской Федерации праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", имеют равную юридическую силу с записями в ЕГРП. В этой связи, выданные в ДД.ММ.ГГГГ года садоводческому товариществу "Солнечный" совхоза "Фунтовский" свидетельства о праве собственности на землю являются в настоящее время действительными и имеют равную юридическую силу с записями в ЕГРП, приравниваясь к ним.

В соответствии со статьей 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом. В силу пункта 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Способы защиты гражданских прав перечислены в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации. В частности, предусмотрен такой способ защиты гражданских прав, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления (абзац пятый статьи 12, статья 13). Предусмотренных действующим в настоящее время законодательством, в том числе Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", оснований для внесения изменений в ранее изданные (в 1992 году) акты органа местного самоуправления и выданные до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации свидетельства о праве собственности на землю, в административном (вне судебном) порядке, не имеется. Такая возможность имеется в судебном порядке путем предъявления собственником либо иным владельцем земли соответствующего иска. Глава администрации МО "Приволжский район" правом на обращение в суд с указанным иском не имеет, поскольку за судебной защитой обращаются лица, права которых нарушены, он таким лицом не является.

Кроме того, в представлении прокурор вообще не указывает, какие именно меры по устранению нарушений закона надлежит принять, в связи с чем констатировать факт неисполнения требований прокурора, также не представляется возможным. Ответ о результатах рассмотрения представления мотивирован. Решение вопроса о дисциплинарной ответственности должностных лиц является исключительной прерогативой работодателя. Указанные правовые нормы в их совокупности и обстоятельства дела свидетельствуют о том, что требование прокурора о принятии действенных мер по устранению нарушений закона путем устранения противоречий в свидетельствах о праве собственности на землю, в нарушение статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" адресованы должностному лицу, в полномочия которого не входит устранение данных нарушений закона. В этой связи, выводы районного суда о виновности главы администрации МО "Приволжский район" Волченкова В.А. в совершении административного правонарушения, связанного с умышленным невыполнением требований прокурора в указанной части, подлежат исключению из мотивировочной части постановления суда.

Между тем, суд второй инстанции учитывает, что прокурор, в силу своих полномочий, вправе при выявлении нарушений закона принять меры прокурорского реагирования. К этим мерам Федеральный закон "О прокуратуре РФ" относит: протест, представление, предостережение, заявление либо иск в суд, постановление. Право выбора вида акта прокурорского реагирования принадлежит исключительно прокурору. Законность и обоснованность действий и (или) бездействия прокурора могут быть обжалованы, в том числе в порядке гражданского судопроизводства (глава 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Материалы дела свидетельствуют о том, что глава администрации МО "Приволжский район" Волченков В.А. не лишен возможности отстаивания своих прав в судебном порядке путем оспаривания представления прокурора. Однако своим правом не воспользовался.

В силу части 3 статьи 7 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Прокурор потребовал в представлении рассмотреть его со своим участием и уведомить о дне рассмотрения, что обществом не исполнено. Допустимых и надлежащих доказательств уведомления прокурора по делу не имеется. Представленный администрацией отчет об отправке факсимильной корреспонденции не подтверждает, что в прокуратуру района оправлено именно извещение о рассмотрении представления. Суд второй инстанции учитывает, что участие представителя прокуратуры, как при коллегиальном рассмотрении представления прокурора, так и при единоличном рассмотрении главой местной администрации представления прокурора не запрещено законом, а, напротив, соответствует его требованиям, а также целям деятельности прокуратуры. Глава администрации обязан известить прокурора о времени и месте рассмотрения представления, что не выполнено. В этой связи, несмотря на исключение из мотивировочной части выводов суда о виновности главы администрации МО "Приволжский район" Волченкова В.А. в части, суд второй инстанции приходит к выводу о том, что законные требования прокурора об обеспечении его участия в рассмотрении представления, главой администрации не исполнено. Соответственно, в действиях (бездействии) главы администрации МО "Приволжский район" Волченкова В.А. содержится состав административного правонарушения по статье 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Наказание назначено справедливо, в соответствии с санкцией статьи 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Правовых оснований для назначения наказания ниже низшего предела не имеется. Нарушений норм процессуального и административного законодательства, влекущих отмену состоявшегося судебного решения, не допущено.

Руководствуясь статьями 30.1 - 30.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

постановление Приволжского районного суда Астраханской области от 25 июня 2015 года оставить без изменения, а жалобу представителя главы администрации МО "Приволжский район" Волченкова Владимира Александровича по доверенности Карамышевой Р.М.- без удовлетворения.

Мотивированное решение составлено 4 сентября 2015 года.