Решение Белгородского областного суда от 19 августа 2015 г. по делу N 3-23/2015

БЕЛГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

19 августа 2015 г. г. Белгород

Белгородский областной суд в составе:

судьи Белгородского областного суда Щербаковой Ю.А.,

при секретаре Лавровой В.А,

с участием прокурора - Кирилловой М.А., представителя правительства Белгородской области и губернатора Белгородской области - Худасова Д.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Белгородской области о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 3.3 Порядка осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, утвержденного постановлением Правительства Белгородской области от 26.05.2014 г. N 196-пп, в части абз. 2 и 3, недействующим со дня его принятия,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением Правительства Белгородской области от 26 мая 2014 г. N 196-пп (далее - Постановление), опубликованным 27 мая 2014 г. на официальном сайте Губернатора и Правительства Белгородской области http.//www.belregion.ru, утвержден Порядок осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (далее - Порядок).

Абзацы 2, 3 пункта 3.3 Порядка предусматривают, что внеплановая контрольная деятельность осуществляется на основании поручения Губернатора Белгородской области, обращения правоохранительных органов, соответственно.

Заместитель прокурора Белгородской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 3.3 Порядка, в части абзацев 2 и 3, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат пункту 15 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", предусматривающему перечень оснований для проведения внеплановой проверки, который является исчерпывающим. Полагает, что орган исполнительной власти субъекта не вправе устанавливать дополнительные основания для проведения внеплановой проверки. В связи чем, по мнению прокурора, оспариваемый нормативный правовой акт содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные пунктом 3 подпункта "в" Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации 26 февраля 2010 года N 96. Установление расширенного перечня оснований для проведения внеплановых проверок влечет нарушение прав субъектов, подлежащих государственному финансовому контролю.

В суде прокурор, участвующий в деле, поддержал заявленные требования.

Представитель Правительства Белгородской области и Губернатора Белгородской области возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству, изданы в пределах полномочий Правительства Белгородской области и не нарушают прав субъектов, подлежащих государственному финансовому контролю.

Выслушав объяснения прокурора Кирилловой М.А., представителя Правительства Белгородской области и Губернатора Белгородской области Худасова Д.В., исследовав материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", (далее - Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 данного Федерального закона; особенностей исполнения контрактов (часть 1 статьи 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ).

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 названного Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать данному Федеральному закону.

Согласно части 3 этой же статьи органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 приведенного Федерального закона.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ допускает принятие субъектом Российской Федерации актов, регламентирующих отношения в сфере закупок лишь в предусмотренных законодательством случаях и при обеспечении их соответствия федеральным нормативным правовым актам.

В соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ порядок осуществления контроля за соблюдением настоящего Федерального закона соответствующими органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, устанавливается Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией (часть 11 статьи 99).

Статьей 35 Устава Белгородской области предусмотрено, что Правительство Белгородской области является высшим органом исполнительной власти Белгородской области, который возглавляет губернатор области.

При осуществлении нормативного регулирования общественных отношений Правительство Белгородской области принимает постановления (статья 44 Устава).

Во исполнение предписания федерального законодателя Правительство Белгородской области 26 мая 2014 г. издало постановление N 196-пп "Об утверждении порядка осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд".

Вышеназванный Порядок, согласно его пункту 1.1, регулирует деятельность исполнительного органа государственной власти Белгородской области (Департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области), наделенного полномочиями по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, и определяет требования к процедурам осуществления внутреннего государственного финансового контроля в Белгородской области.

Вышеуказанное постановление опубликовано 27 мая 2014 г. на официальном сайте Губернатора и Правительства Белгородской области http.//www.belregion.ru. Вступило в силу со дня его подписания, за исключением абзаца второго пункта 1.2 Порядка, который вступает в силу с 01 января 2016 г.

Поскольку оспариваемый Порядок устанавливает обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения, направленные на урегулирование общественных отношений в области осуществления внутреннего государственного финансового контроля в Белгородской области для обеспечения государственных нужд, рассчитанные на неоднократное применение, то есть обладает существенными признаками, характеризующими правовой акт как нормативный, при разрешении настоящего дела подлежат применению правила главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Во исполнение разъяснений, содержащихся в пунктах 17 - 23 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проанализировав представленные доказательства, суд приходит к выводу, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий Правительства Белгородской области, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.

Данные обстоятельства подтверждаются материалами дела и заявителем не оспариваются.

В части 1 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ перечислены органы контроля, которые осуществляют в пределах их полномочий контроль в сфере закупок в соответствии с данным Законом и иными нормативными правовыми актами, правовыми актами, определяющими функции и полномочия государственных органов и муниципальных органов:

1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;

2) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

3) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) к органам государственного (муниципального) финансового контроля относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций).

Также, согласно статье 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ предусмотрено, что субъектами контроля в сфере закупок являются заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, комиссии по осуществлению закупок и их члены, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок (часть 2 статьи 99).

Полномочия органов по проведению контроля разграничены частями 3 - 11 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ.

Контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного частями 5, 8 и 10 настоящей статьи, с учетом части 4 настоящей статьи, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля; органом власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок; органом местного самоуправления муниципального района или городского округа, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок ( пункты 1, 2,3 части 3 статьи 99 Закона).

Положения части 8 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ определяют перечень направлений, по которым осуществляют контроль в сфере закупок органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, а именно:

1) соблюдения правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 настоящего Федерального закона;

2) обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;

3) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

4) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

5) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

6) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Часть 9 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ предусматривает, что такой контроль осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с данным Законом, БК РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами РФ.

В указанной норме также называется перечень органов, осуществляющих такой контроль в сфере закупок.

С учетом вышеуказанных норм, рассматривать финансовый контроль при осуществлении государственных и муниципальных закупок необходимо в системе контроля расходования бюджетных средств.

Постановление N 196-пп от 26 мая 2014 г. принято Правительством Белгородской области в соответствии с частью 11 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, которая предусматривает, что Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией устанавливается порядок осуществления контроля за соблюдением настоящего Федерального закона соответствующими органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Такой порядок предусматривает, в частности:

1) основания, порядок организации, предмет, форму, сроки, периодичность проведения проверок субъектов контроля и оформление результатов таких проверок;

2) порядок, сроки направления, исполнения, отмены предписаний органов контроля;

3) перечень должностных лиц, уполномоченных на проведение проверок, их права, обязанности и ответственность;

4) порядок действий органов контроля, их должностных лиц при неисполнении субъектами контроля предписаний органов контроля, а также при получении информации о совершении субъектами контроля действий (бездействия), содержащих признаки административного правонарушения или уголовного преступления;

5) порядок использования единой информационной системы, а также ведения документооборота в единой информационной системе при осуществлении контроля.

Пунктом 3.3 оспариваемого нормативного правового акта предусмотрено, что внеплановая контрольная деятельность осуществляется по следующим основаниям:

- поручение Губернатора Белгородской области;

- обращение правоохранительных органов;

- поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных актов о контрактной системе в сфере закупок.

Решение о назначении внеплановой выездной проверки может быть принято в случае неисполнения или исполнения в неполном объеме выданного представления (предписания) руководителем органа внутреннего государственного финансового контроля (пункт 2.4 Порядка).

Доводы прокурора о том, что органы исполнительной власти субъекта не вправе устанавливать дополнительные основания для проведения внеплановой проверки со стороны органов внутреннего государственного финансового контроля, поскольку перечень оснований установлен в пункте 15 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ и является исчерпывающим, не свидетельствуют о противоречии абзацев 2 и 3 пункта 3.3 Порядка законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Действительно частью 15 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ установлено, что контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку по следующим основаниям:

1) получение обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 настоящего Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение;

2) поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

3) истечение срока исполнения ранее выданного в соответствии с пунктом 2 части 22, пунктом 3 части 27 настоящей статьи предписания.

Вместе с тем, детально урегулированный в статье 99 вышеуказанного Закона порядок осуществления контроля в сфере закупок, в том числе и основания для проведения внеплановых проверок, относится к органам, которые осуществляют все виды контроля, не обозначенные в качестве исключений в частях 5, 8 и 10 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ.

Наряду с органами, непосредственно уполномоченными на осуществление контроля в сфере закупок (пункт 1 части 1 статьи 99), контроль в указанной сфере осуществляют и органы внутреннего финансового контроля (пункт 3 части 1 статьи 99), деятельность которых регулируется бюджетным законодательством.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации, который также определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Статьей 266.1 БК РФ предусмотрено, что объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются: главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации; государственные (муниципальные) учреждения; государственные (муниципальные) унитарные предприятия; государственные корпорации и государственные компании; хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, договоров (соглашений) о предоставлении государственных или муниципальных гарантий; органы управления государственными внебюджетными фондами; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

В соответствии с частью 3 данной нормы, порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения.

Таким образом, понятие финансового контроля является более широким (по объектам контроля) по сравнению с понятием контроль в сфере закупок, и, осуществляя финансовый контроль, органы внутреннего финансового контроля тем самым могут осуществлять и контроль в сфере закупок.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что поскольку положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен более широкий перечень субъектов государственного (муниципального) финансового контроля, относительно указанного в части 2 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, следовательно, в соответствии с полномочиями, делегированными частью 11 статьи 99 данного закона, Правительство Белгородской области во исполнение части 3 статьи 269.2 БК РФ, статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, вправе установить порядок осуществления контроля за соблюдением настоящего Федерального закона соответствующим органом внутреннего государственного финансового контроля, предусмотрев основания, порядок организации, предмет, форму, сроки, периодичность проведения проверок субъектов контроля и оформление результатов таких проверок.

Включение в пункт 3.3 оспариваемого нормативного правового акта указания, что внеплановая контрольная деятельность со стороны органа внутреннего государственного финансового контроля осуществляется по поручению Губернатора Белгородской области; обращению правоохранительных органов не противоречит действующему законодательству.

На основании вышеизложенного суд также не может согласиться с прокурором о наличии в оспариваемой норме коррупциогенного фактора, предусмотренного пунктом 3 подпункта "в" Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации 26 февраля 2010 г. N 96, - выборочного изменения объема прав, т.е. в возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Анализ положений абзацев 2 и 3 пункта 3.3 оспариваемого Порядка не предусматривает выборочного изменения объема прав или возможности установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению властных структур, поскольку данные нормы применяется ко всем без исключения главным распорядителям (распорядителям, получателям) средств бюджета Белгородской области, государственных казенных учреждений Белгородской области, государственных бюджетных учреждений Белгородской области, осуществляющих закупки товаров, работ, услуг за счет средств областного бюджета для обеспечения государственных нужд Белгородской области, автономных учреждений при осуществлении закупок за счет средств областного бюджета. Суд считает, что формулировка оспариваемых абзацев пункта 3.3 исключает возможность их неоднозначного толкования.

Более того, аналогичные основания для проведения внеплановых контрольных мероприятий, предусмотрены пунктом 5 Постановления Правительства РФ от 28.11.2013 г. N 1092, которым утверждены Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, а пункт 3 Постановления предусматривает, что данные Правила, применяются к отношениям в сфере осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд с 1 января 2014 г.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что в оспариваемой части нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В силу части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь статьями 194-195, 198, 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления заместителя прокурора Белгородской области о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 3.3 Порядка осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, утвержденного постановлением Правительства Белгородской области от 26.05.2014 N 196-пп, в части абз. 2 и 3, недействующим со дня его принятия - отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме, путем подачи апелляционной жалобы через Белгородский областной суд.

Судья