Апелляционное определение СК по административным делам Свердловского областного суда от 09 сентября 2015 г. по делу N 33-13233/2015

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Соболевой Т.Е.,

судей Кормильцевой И.И.,

Старкова М.В.,

при секретаре Гребенщиковой Н.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании 09 сентября 2015 года гражданское дело по заявлению Ваганова В.В., Дубровского К.С., Ковалева М.Л. о признании незаконным решения Думы городского округа Заречный от 26.03.2015 N 26-Р "Об обращении Думы городского округа Заречный в Законодательное собрание Свердловской области по вопросу внесения изменений в закон Свердловской области от 10.10.2014 N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области"

по апелляционной жалобе заявителей Ваганова В.В., Дубровского К.С., Ковалева М.Л.

на решение ... районного суда ... от 19 июня 2015 года.

Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения заявителей Ковалева М.Л., Ваганова В.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Ваганов В.В., Дубровский К.С., Ковалев М.Л. в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обратились в суд с заявлением о признании незаконным решения Думы городского округа Заречный от 26.03.2015 N 26-Р "Об обращении Думы городского округа Заречный в Законодательное собрание Свердловской области по вопросу внесения изменений в закон Свердловской области от 10.10.2014 N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" (далее - решение Думы городского округа Заречный от 26.03.2015 N 26-Р), которым Дума решила обратиться с предложением о внесении изменений в указанный закон Свердловской области в части избрания Главы городского округа Заречный (статья 6 подпункт 16), определив следующий порядок избрания Главы городского округа Заречный: избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В обоснование заявления указали, что оспариваемое решение Думы городского округа Заречный от 26.03.2015 N 26-Р принято с нарушением требований статей 130, 131 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 3, п. 1, пп. 1 п. 3 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пп. 1 п. 3 ст. 17 Устава городского округа Заречный, решения Думы городского округа Заречный от 01.09.2011 N 83-Р "Об утверждении Положения о порядке организации и проведении публичных слушаний в городском округе Заречный", поскольку является муниципальным правовым актом о внесении изменений в Устав городского округа Заречный, направленным на изменение положений Устава городского округа Заречный в части порядка избрания Главы городского округа Заречный, который должен быть вынесен на публичные слушания с обязательным оповещением всех заинтересованных граждан. Установленный порядок не был соблюден, чем нарушены права заявителей на открытое обсуждение проекта муниципального правового акта, избирать и быть избранными.

В судебном заседании заявители настаивали на заявленных требованиях.

Представитель заинтересованного лица Думы городского округа Заречный Шмакова Ю.В. в судебном заседании заявленные требования не признала и пояснила, что оспариваемое решение принято в соответствии с требованиями ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с соблюдением процедуры принятия, не требующей проведение публичных слушаний. Оспариваемое решение не является нормативным правовым актом и не нарушает права заявителей.

Решением Заречного районного суда Свердловской области от 19 июня 2015 года в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе заявители просят решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявления, указывая на незаконность и необоснованность решения суда, неправильное применение судом норм материального и процессуального права, повторяя доводы заявления, поданного в суд.

Заявитель Дубровский К.С., представитель заинтересованного лица Думы городского округа Заречный, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание судебной коллегии не явились, не просили об отложении рассмотрения дела, в связи с чем судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие на основании части 3 статьи 167 и части 2 статьи 257 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы в соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения решения суда.

Разрешая спор, суд правильно определил характер правоотношений сторон и нормы закона, которые их регулируют, определил обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства в соответствии со статьей 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, постановил решение в соответствии с нормами материального и процессуального законодательства.

Согласно части 1 статьи 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

В силу статьи 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Исходя из положений статьи 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения органа местного самоуправления, если установит, что оспариваемое решение нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту (пункт 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").

Совокупность указанных условий по данному делу судом первой инстанции установлена не была, что явилось основанием для отказа в удовлетворении заявления. Выводы суда подробно изложены в мотивировочной части решения, которые судебная коллегия находит правильными.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ) глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации (часть 3.1 статьи 36).

В силу пунктов 1 и 3 части 2 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в редакции, действующей до принятия Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ), глава муниципального образования в соответствии уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава и в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя.

Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ, с учетом которых абзацем 1 части 3 статьи 34 установлено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, указанный Федеральный закон прямо предусматривает, что порядок избрания главы муниципального образования определяется, в том числе законом субъекта Российской Федерации. Какие-либо критерии выбора одной из форм избрания главы муниципального образования федеральным законодательством не предусмотрены.

Как следует из материалов дела, оспариваемое решение Думы городского округа Заречный от 26.03.2015 N 26-Р "Об обращении Думы городского округа Заречный в Законодательное собрание Свердловской области по вопросу внесения изменений в закон Свердловской области от 10.10.2014 N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" было принято на основании Федерального закона от 03.02.2015 N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающего новые способы избрания главы муниципального образования, и на основании статьи 25 Устава городского округа Заречный, предусматривающей полномочия внесения в законодательный орган государственной власти Свердловской области предложений в порядке законодательной инициативы.

Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, принадлежащее представительным органам местного самоуправления, предусмотрено частью 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

С учетом вышеуказанных положений федеральных законов, Устава городского округа Заречный, Положения о порядке организации и проведении публичных слушаний в городском округе Заречный, утвержденного решением Думы городского округа Заречный от 01.09.2011 N 83-Р, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое решение принято представительным органом муниципального образования в пределах полномочий, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, не нарушает права заявителей, не лишенных возможности принять участие в избрании Главы городского округа Заречный.

Вывод суда также правильно мотивирован тем, что положения Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, предусматривая возможность выбора и определения в законе субъекта и уставе муниципального образования одного из вариантов порядка избрания главы муниципального образования, каких-либо дополнительных условий, ограничивающих усмотрение субъекта по такому выбору, не содержат, обязательное выявление и учет мнения населения при его принятии не устанавливают.

Судебная коллегия приходит к выводу, что ограничения конституционных прав на осуществление местного самоуправления о которых идет речь в требованиях заявителей, в данном случае основано на прямых нормах федерального закона, которыми предусмотрена возможность наделения полномочиями глав муниципальных образований посредством выборов представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В соответствии с положениями статьи 55 Конституции Российской Федерации конституционные права, в том числе право на осуществление местного самоуправления, могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в условиях демократического общества в целях достижения баланса частного и публичного интересов отдельного гражданина и общества в целом, в том числе и при регламентации вопросов формирования органов местного самоуправления, наделения полномочиями глав муниципальных образований.

Вывод суда, который оспаривается заявителями в апелляционной жалобе, о том, что оспариваемое решение не является муниципальным правовым актом, не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку судом конкретизировано, что оспариваемое решение не устанавливает, не изменяет или отменяет правила поведения, что свидетельствует об отсутствии нормативного характера оспариваемого муниципального правого акта, который также не является нормативным правовым актом о внесении изменений в Устав городского округа Заречный, поскольку в нем отсутствуют принятые правовые нормы (правила поведения), установленные для неопределенного круга лиц.

Доводы апелляционной жалобы в целом повторяют доводы заявления, являлись предметом рассмотрения судом первой инстанции, выводы суда не опровергают, сводятся к иному толкованию примененных судом норм материального права, сводятся к несогласию заявителей с принятым решением суда.

Судебная коллегия принимает во внимание, что действующее законодательство предусматривает, что порядок избрания главы муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления устанавливается, который впоследствии может быть изменен, законом субъекта Российской Федерации для муниципальных образований в пределах данного субъекта. При этом действующая редакция Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ формально не связывает реализацию данного полномочия с необходимостью проведения каких-либо консультаций с органами местного самоуправления либо мероприятия по выявлению и учету мнения населения, в том числе публичных слушаний.

Вместе с тем, федеральный законодатель, возлагая данные полномочия на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, безусловно, исходил из того, что данные полномочия будут реализовываться с учетом местной специфики и в интересах местных сообществ. В данном случае это было реализовано представительным органом муниципального образования, депутаты которого были избраны на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, - Думой городского округа Заречный, обладающей правом представлять интересы граждан и принимать от их имени решения, депутатами которой, как следует из материалов дела, являются заявители.

Дополнительные доводы, приведенные в суде апелляционной инстанции, о нарушении судом норм процессуального права, выразившихся в рассмотрении дела в отсутствие не привлеченного по делу прокурора, являются несостоятельными, поскольку Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации не предусматривает обязательное участие прокурора по делам данной категории.

Апелляционная жалоба заявителей не содержит указаний о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, являющихся основанием для отмены решения суда.

При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит оснований для отмены состоявшегося по делу судебного решения по доводам апелляционной жалобы, в связи с чем его следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 327.1, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение ... районного суда ... от 19 июня 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу заявителей Ваганова В.В., Дубровского К.С., Ковалева М.Л. - без удовлетворения.

Председательствующий Т. Е. Соболева

Судьи И. И. Кормильцева

М. В. Старков