Апелляционное определение СК по административным делам Нижегородского областного суда от 19 августа 2015 г. по делу N 33-8333/2015

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:

председательствующего судьи ДородноваГ.И.,

судей: Гущевой Н.В.и КручининаМ.А.,

при секретаре судебного заседания К.,

с участием прокурора Усова М.С.,

по докладу судьи областного суда КручининаМ.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства социальной политики Нижегородской области на решение Саровского городского суда Нижегородской области от 01 июня 2015года по иску прокурора ЗАТО г.Саров, действующего в интересах Кондратова С.Е., к Министерству социальной политики Нижегородской области и ГКУ Нижегородской области "Управление социальной защиты населения города Саров" о признании незаконным отказа в присвоении Кондратову С.Е. звания "Ветеран труда",

УСТАНОВИЛА:

Прокурор ЗАТО г. Саров, действуя в интересах КондратоваС.Е., обратился в суд с иском к Министерству социальной политики Нижегородской области и ГКУ Нижегородской области "Управление социальной защиты населения города Саров", в котором просил признать незаконным отказ Министерства социальной политики Нижегородской области в присвоении КондратовуС.Е. звания "Ветеран труда"; признать за КондратовымС.Е. право на присвоение данного звания; обязать Министерство социальной политики Нижегородской области подготовить и направить проект распоряжения Губернатора Нижегородской области о присвоении КондратовуС.Е. звания "Ветеран труда"; обязать ГКУ Нижегородской области "Управление социальной защиты населения города Саров" на основании распоряжения Губернатора Нижегородской области выдать КондратовуС.Е. удостоверение "Ветеран труда".

В обоснование своих требований прокурор указал, что приказом Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" от ***года N*** КондратовС.Е. был награжден знаком отличия в труде "Ветеран атомной энергетики и промышленности".

Общий трудовой стаж КондратоваС.Е. составлял 31 год.

Кондратов С.Е. обратился в ГКУ Нижегородской области "Управление социальной защиты населения г.Саров" с заявлением о включении его в списки граждан, претендующих на присвоение звания "Ветеран труда", для направления этих списков в комиссию по присвоению звания "Ветеран труда" на территории Нижегородской области и представил все необходимые документы. Письмом от *** года директора УСЗН г.Саров Кондратову С.Е. было отказано во включении в соответствующие списки. Данный отказ был оспорен прокурором в суде и решением Саровского городского суда Нижегородской области от 28.08.2014 года требования прокурора были удовлетворены, на ГКУ Нижегородской области возложена обязанность включить Кондратова С.Е. в список граждан, претендующих на присвоение звания "Ветеран труда", и направить данный список в комиссию по присвоению звания "Ветеран труда" на территории Нижегородской области. Решение суда вступило в законную силу и исполнено. Однако письмом от 17.03.2015 года Министерство социальной политики Нижегородской области со ссылкой на протокол заседания комиссии от 10.03.2015 года сообщило, что Кондратову С.Е. отказано в присвоении звания "Ветеран труда", поскольку знак отличия в труде "Ветеран атомной энергетики и промышленности", решение о награждении которым принято Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом", не может являться основанием для присвоения звания "Ветеран труда".

Ссылаясь на положения Федерального закона от 01 декабря 2007 года N317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", Закона Нижегородской области от 29 ноября 2004 г. N 133-3 "О мерах социальной поддержки ветеранов", Порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 21 июня 2006 года N 203, Положение о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Нижегородской области, Положение о знаке отличия в труде "Ветеран атомной энергетики и промышленности", утвержденное приказом Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" от 26 июня 2008 года N 225, Положение о награждении знаком отличия в труде "Ветеран атомной энергетики и промышленности", утвержденное приказом Госкорпорации "Росатом" от 29февраля 2012 года N 1/165-П, прокурор считал, что Государственная корпорация "Росатом" наделена полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное регулирование по использованию атомной энергии и является органом управления отраслью (ведомством) по использованию атомной энергии, равнозначной в своих правах и функциях с федеральными министерствами. Следовательно, КондратовС.Е., награжденный указанным знаком и имеющий необходимый трудовой стаж, имеет право на присвоение звание "Ветеран труда".

Таким образом, прокурор считает отказ Министерства социальной политики Нижегородской области в присвоении КондратовуС.Е. звания "Ветеран труда" незаконным.

Кроме того, ссылаясь на п.9 Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Нижегородской области, утвержденном постановлением Правительства Нижегородской области от 21.06.2006 N203, положения ст.7 Федерального закона "О ветеранах", прокурор просил суд возложить на Министерство социальной политики Нижегородской области обязанность подготовить и направить проект распоряжения Губернатору Нижегородской области о присвоении КондратовуС.Е. звания "Ветеран труда", а на ГКУ Нижегородской области "Управление социальной защиты населения" возложить обязанность выдать удостоверение "Ветерана труда" установленного образца.

Решением Саровского городского суда Нижегородской области от 01июня 2015 года исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель Министерства социальной политики Нижегородской области просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное. Считает, что судом неправильно применены нормы материального права и неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела в Нижегородском областном суде прокурор Усов М.С. просил решение суда оставить без изменения.

Проверив материалы дела, заслушав судью-докладчика и прокурора, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии у КондратоваС.Е. права на присвоение звания "Ветеран труда", признав отказ в присвоении такого звания незаконным.

С данными выводами судебная коллегия согласна.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции приказом Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" от ***года N*** КондратовС.Е. был награжден знаком отличия в труде "Ветеран атомной энергетики и промышленности".

Общий трудовой стаж КондратоваС.Е. составляет 31 год.

Уведомлением Министерства социальной политики Нижегородской области от 17.03.2014 года N *** КондратовуС.Е. доведено, что решением комиссии по присвоению звания "Ветеран труда" на территории Нижегородской области не установлено наличия оснований для присвоения звания "Ветеран труда".

Таким образом, КондратовуС.Е. фактически отказано в присвоении звания "Ветеран труда".

Основанием для отказа послужило то, что знак отличия в труде "Ветеран атомной энергетики и промышленности" не дает права для присвоения звания "Ветеран труда", поскольку решение о награждении принято Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом", не являющейся федеральным органом государственной власти, которая не наделена правом учреждать ведомственные знаки отличия в труде, дающие право на присвоение звания "Ветеран труда".

Однако при решении вопроса о наличии оснований для присвоения КондратовуС.Е. звания "Ветеран труда" комиссией не учтено следующее.

Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" установлены правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь и определен круг лиц, являющихся ветеранами труда.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 7 указанного Федерального закона ветеранами труда являются, в том числе награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет.

Исходя из смысла данной нормы, награждения ведомственными знаками отличия в труде должны быть, произведены федеральными органами государственной власти, а также органами государственной власти и управления СССР.

В соответствии со статьями 10 и 22 указанного Федерального закона меры социальной поддержки ветеранам труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются их расходными обязательствами.

В рамках представленных полномочий и в соответствии с п. 4 ст. 7 указанного Федерального закона порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда" определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В Нижегородской области порядок присвоения звания "Ветеран труда" и выдачи соответствующего удостоверения установлен Положением о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Нижегородской области, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 21 июня 2006 г. N 203 "О порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Нижегородской области".

В соответствии с пунктами 1 и 2 указанного Положения звание "Ветеран труда" присваивается гражданам Российской Федерации, зарегистрированным по месту жительства на территории Нижегородской области, награжденным орденами или медалями, либо удостоенным почетных званий СССР, РСФСР или Российской Федерации, либо награжденным ведомственными знаками отличия в труде и имеющим трудовой стаж для назначения пенсии по старости или за выслугу лет не менее 20 лет для женщин и 25 лет для мужчин, исчисленный в календарном порядке.

Согласно п. 41 указанного Положения при присвоении звания "Ветеран труда" учитываются ведомственные знаки отличия в труде за продолжительный добросовестный труд, решение о награждении которыми принято органами государственной власти СССР, РСФСР, а также от их имени, либо федеральными органами государственной власти Российской Федерации в отношении конкретного работника (служащего), работавшего (служившего) в организациях (учреждениях), на предприятиях, подведомственных соответствующему органу государственной власти СССР, РСФСР, федеральному органу, и состоявшего в штате указанных организаций (учреждений), предприятий, согласно записям в трудовой книжке.

Не учитываются награды, решение о награждении которыми принято коммерческими и некоммерческими организациями, корпорациями, войсковыми частями, общественными организациями, спортивными обществами, организационными комитетами Всесоюзных и Всероссийских выставок, Центросоюзом, Роспотребсоюзом, патенты или авторские свидетельства, дипломы и иные поощрения, свидетельствующие о квалификации работника, подтверждающие ученое, спортивное звание или степень, за участие или победу в конкурсах, выставках, спортивных и иных соревнованиях.

Вместе с тем, Госкорпорации "Росатом" были переданы функции упраздненного Федерального агентства по атомной энергии и право Госкорпорации "Росатом" учреждать знаки отличия и награждать ими работников Корпорации, организаций Корпорации и иных организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии.

Приказом Федерального агентства по атомной энергии N 174 от 6 апреля 2005 года был учрежден знак отличия в труде "Ветеран атомной энергетики и промышленности" и положение о данном знаке отличия, в соответствии с которым награждение этим знаком отличия в труде производится приказом руководителя Агентства по согласованию с ЦК РПРАЭП.

Таким образом, до образования Госкорпорации "Росатом" знаком "Ветеран атомной энергетики и промышленности" награждало Федеральное агентство по атомной промышленности, данный знак признавался ведомственным и являлся основанием для присвоения награжденному лицу звания "Ветеран труда".

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что знак отличия в труде Госкорпорации по атомной энергии "Росатом" - "Ветеран атомной энергетики и промышленности", которым награжден КондратовС.Е., относится к числу ведомственных знаков отличия в труде.

Непризнание ответчиком знака отличия в труде Госкорпорации "Росатом" ведомственным знаком для решения вопроса о присвоении КондратовуС.Е. звания "Ветеран труда" не соответствует принципам, вытекающим из Конституции Российской Федерации, лежащим в основе социального обеспечения, включая принципы справедливости, равенства, стабильности юридического статуса субъектов социальных прав.

Доводы жалобы о том, что знак отличия в труде "Ветеран атомной энергетики и промышленности" не является ведомственным знаком отличия, являются необоснованными, поскольку основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства.

Так, в соответствии с п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 9марта 2004 года N 341 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральное агентство по атомной энергии являлось федеральным органом исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 20.03.2008 года N 369 "О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" Федеральное агентство по атомной энергии было упразднено.

Согласно положениям Федерального закона от 01 декабря 2007 года N317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" наделена полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии. Корпорация является юридическим лицом, созданным Российской Федерацией в организационно-правовой форме государственной корпорации. Статус, цели создания и деятельности, функции и полномочия Корпорации определяются настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В силу п. 16 ст. 3 указанного Федерального закона Корпорация имеет право учреждать в установленном порядке эмблему Корпорации, знаки отличия и награждать ими работников Корпорации, организаций Корпорации и иных организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии.

Приказом Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" от 26 июня 2008 года N 225 "Об учреждении ведомственных знаков отличия" учреждены знак отличия в труде "Ветеран атомной энергетики и промышленности", почетная грамота, а также утверждено Положение о знаке отличия в труде "Ветеран атомной энергетики и промышленности" и о почетной грамоте.

Изложенное позволяет сделать вывод, что Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" является органом управления отраслью (ведомством) по использованию атомной энергии, равнозначной в своих правах и функциях с федеральными министерствами, следовательно, знак отличия в труде "Ветеран атомной энергетики и промышленности" полностью соответствует критериям ведомственной награды, учрежденной органом, имеющим полномочия принимать такие решения, установленные федеральным законодательством.

Сам по себе факт невключения данной организации в перечень федеральных органов исполнительной власти не изменяет ее юрисдикцию, а изменение наименования Министерства атомной промышленности Российской Федерации на Федеральное агентство по атомной энергии, а затем на Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом" не может быть признано основанием для лишения истца права на получение социальных льгот и выплат и не умаляет его личный вклад в развитие атомной энергетики и промышленности в Российской Федерации.

С момента упразднения Федерального агентства по атомной энергии (20 марта 2008 года) на переходный период (до 01.01.2015 года) Государственная корпорация продолжала осуществлять функции федерального органа исполнительной власти, и, награждая *** года КондратоваС.Е. знаком отличия в труде, фактически была наделена полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное регулирование использованием атомной энергии в соответствии с положениями Федерального закона от 21 ноября 1995 года N170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" и Федерального закона от 01 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что имеются законные основания для удовлетворения исковых требований в части признания незаконным оспариваемого отказа и признания за КондратовымС.Е. права на присвоение звания "Ветеран труда".

Судебная коллегия согласна с выводами суда первой инстанции в указанной части и оценкой исследованных им доказательств, поскольку при разрешении спора в указанной части суд правильно определил характер спорных правоотношений, закон, которым следует руководствоваться при разрешении спора, и обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда мотивированы, соответствуют требованиям материального закона и установленным обстоятельствам дела.

Вместе с тем, судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом первой инстанции необоснованно удовлетворены исковые требования в части возложения на Министерство социальной политики Нижегородской области обязанности подготовить и направить проект распоряжения Губернатора Нижегородской области о присвоении звания "Ветеран труда" и в части возложения на ГКУ Нижегородской области "Управление социальной защиты населения города Саров" обязанности выдать удостоверение "Ветеран труда".

Правильно установив обстоятельства дела, суд первой инстанции дал им неправильную оценку, поскольку не учел, что признание оспариваемого отказа незаконным, как и признание за КондратовымС.Е. права на присвоение указанного звания, не являются основанием для удовлетворения исковых требований в части возложения указанных обязанностей, поскольку данные требования являются необоснованными и заявлены преждевременно.

Так, суд не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято уполномоченным на то коллегиальным органом и относится к исключительной его компетенции.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19декабря 2003года N23 "О судебном решении", решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 195 ГПК РФ).

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению. При этом решение не должно вызывать затруднений при исполнении (пункт 11 указанного Постановления).

К решению суда также предъявляются и другие требования, имеющие значение, в том числе безусловность судебного решения. Безусловность решения суда означает, что в его резолютивной части не должно содержаться указаний на возможность исполнения судебного решения в зависимости от наступления каких-либо условий.

Однако суд первой инстанции, возлагая на ответчика обязанность, выдать удостоверение "Ветеран труда", не учел, что исполнение решения суда в данной части обусловлено наличием распоряжения Губернатора Нижегородской области о присвоении звания "Ветеран труда", которое до настоящего времени не принято.

В соответствии с ч. 3 ст. 131 ГПК РФ в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов гражданина, должно быть указано, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

Порядок присвоения звания "Ветеран труда" в Нижегородской области определен Положением о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Нижегородской области, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 21 июня 2006г. N203.

В соответствии с п. 9 указанного Положения подготовка проекта распоряжения Губернатора Нижегородской области о присвоении звания "Ветеран труда" осуществляется по поручению комиссии после принятия соответствующего решения.

Таким решением в соответствии с п. 8 Положения является решение о подготовке проекта распоряжения Губернатора Нижегородской области о присвоении звания "Ветеран труда" по каждому рассмотренному заявлению.

Таким образом, для подготовки проекта распоряжения необходимо решение комиссии и поручение о его подготовке.

В силу требований норм гражданского процессуального законодательства решением суда об удовлетворении заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа государственной власти должно быть обеспечено восстановление в полном объеме нарушенных прав и устранение препятствий к их осуществлению.

В резолютивной части решения должно быть указано, каким способом подлежит устранению допущенное нарушение. При этом суд не вправе решать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции соответствующего органа или лица.

Суд должен, признав действие незаконным, обязать соответствующий орган или должностное лицо рассмотреть обращение гражданина в порядке, установленном законом, не предрешая существа решения, которое вправе принять орган или должностное лицо исходя из имеющихся у них полномочий.

Избранный истцом способ восстановления права путем возложения на ответчиков указанных обязанностей не отвечает позиции Верховного Суда Российской Федерации изложенной в абзаце втором пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", поскольку будет носить предрешающий характер и являться подменой судом полномочий иного государственного органа.

Кроме того, в соответствии с пунктами 9 и 10 указанного Положения звание "Ветеран труда" присваивается распоряжением Губернатора Нижегородской области со дня его подписания.

Удостоверение "Ветеран труда" выдается государственным казенным учреждением Нижегородской области "Управление социальной защиты населения" по месту жительства на основании распоряжения Губернатора Нижегородской области о присвоении звания "Ветеран труда".

Таким образом, основанием для выдачи указанного удостоверения является распоряжение Губернатора Нижегородской области о присвоении лицу звания "Ветеран труда".

Учитывая, что в настоящее время установленный законом порядок подготовки проекта распоряжения Губернатора и выдачи удостоверения не нарушен, доказательств и обоснований такового на момент рассмотрения спора истцом не представлено, судебная коллегия приходит к выводу, что данные требования заявлены преждевременно и удовлетворению не подлежат.

Восстановление права КондратоваС.Е. в данном случая достигается путем признания оспариваемого отказа незаконным и признания за ним оспариваемого права, на основании чего и в соответствии с установленным порядком и процедурой осуществляется присвоение звания.

С учетом изложенного, поскольку в соответствии с п. 8 указанного Положения ответчиком в суде по вопросам, связанным с исполнением решений комиссии, является Министерство социальной политики Нижегородской области, а так же то, что в соответствии с п. 3.1 постановления Министерство социальной политики Нижегородской области осуществляет организационное, документационное и информационное обеспечение деятельности комиссии, судебная коллегия приходит к выводу о возложении на Министерство социальной политики Нижегородской области обязанности организовать повторно в установленном законом порядке рассмотрение комиссией по присвоению звания "Ветеран труда" документов, представленных КондратовымС.Е. для присвоения ему звания "Ветеран труда".

При указанных обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу об отмене решения суда в части возложения на ответчиков обязанности, по подготовке и направлению проекта распоряжения Губернатора Нижегородской области и обязанности выдать удостоверение "Ветеран труда", с принятием в данной части нового решения об отказе в удовлетворении исковых требований.

Руководствуясь ст. 328-330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Саровского городского суда Нижегородской области от 01июня 2015года в части возложения на Министерство социальной политики Нижегородской области обязанности подготовить и направить проект распоряжения Губернатора Нижегородской области о присвоении Кондратову С.Е. звания "Ветеран труда" и в части возложения на ГКУ Нижегородской области "Управление социальной защиты населения города Саров" обязанности на основании распоряжения Губернатора Нижегородской области выдать Кондратову С.Е. удостоверение "Ветеран труда" - отменить, апелляционную жалобу Министерства социальной политики Нижегородской области в данной части удовлетворить.

Принять в отмененной части новое решение, которым в удовлетворении требований прокурора ЗАТО г.Саров в интересах Кондратова С.Е. о возложении на Министерство социальной политики Нижегородской области обязанности подготовить и направить проект распоряжения Губернатора Нижегородской области о присвоении Кондратову С.Е. звания "Ветеран труда" и о возложении на ГКУ Нижегородской области "Управление социальной защиты населения города Саров" обязанности на основании распоряжения Губернатора Нижегородской области выдать Кондратову С.Е. удостоверение "Ветеран труда" - отказать.

Обязать Министерство социальной политики Нижегородской области организовать повторное рассмотрение комиссией по присвоению звания "Ветеран труда" на территории Нижегородской области документов, представленных Кондратовым С.Е., о присвоении ему звания "Ветеран труда" в установленном законом порядке в соответствии с настоящим решением суда.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства социальной политики Нижегородской области оставить без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий:

Судьи: