Апелляционное определение СК по административным делам Омского областного суда от 30 сентября 2015 г. по делу N 33а-6914/2015

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе

председательствующего Светенко Е.С.,

судей областного суда Шукеновой М.А., Усовой Е.И.,

при секретаре СЕКРЕТАРЬ,

рассмотрела в судебном заседании 30 сентября 2015 года дело по апелляционному представлению и.о. прокурора Таврического района ФИО3 на решение Таврического районного суда Омской области от 28 июля 2015 года, которым постановлено:

"В удовлетворении исковых требований прокурора Таврического района Омской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим "Положение о порядке и размере материального поощрения депутатов Совета Таврического муниципального района Омской области в честь Дня местного самоуправления", утвержденного решением Совета Таврического муниципального района от 23.04.2015 N N " ... ", распоряжения председателя Совета Таврического муниципального района N " ... " от 21.04.2015 "О премировании депутатов Совета Таврического муниципального района Омской области" со дня их принятия взыскании с депутатов Совета Таврического муниципального района: ФИО5, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО6 незаконно полученную денежную выплату в сумме " ... " рублей с каждого отказать".

Заслушав доклад судьи областного суда Шукеновой М.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Таврического района Омской области обратился в суд с иском Совету Таврического муниципального района Омской области, ФИО5, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО6 об оспаривании муниципального правового акта и взыскании денежных средств, указав, "Положение о порядке и размере материального поощрения депутатов Совета Таврического муниципального района Омской области в честь Дня местного самоуправления" утвержденное решением Совета Таврического муниципального района от 23.04.2015 N N " ... ", и распоряжение председателя Совета Таврического муниципального района N " ... " от 21.04.2015 "О премировании депутатов Совета Таврического муниципального района Омской области" приняты с существенным превышением полномочий, указанные денежные средства необоснованно выплачены депутатам из строки расходов бюджета муниципального района N " ... " - прочие расходы. Полагал, что выплата материального поощрения является оплатой труда депутатов, осуществляющих свою деятельность на непостоянной основе, что противоречит федеральному законодательству.

Просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим "Положение о порядке и размере материального поощрения депутатов Совета Таврического муниципального района Омской области в честь Дня местного самоуправления", утвержденного решением Совета Таврического муниципального района от 23.04.2015 N N " ... ", распоряжения председателя Совета Таврического муниципального района N " ... " от 21.04.2015 "О премировании депутатов Совета Таврического муниципального района Омской области" со дня их принятия.

Взыскать с депутатов Совета Таврического муниципального района: ФИО5, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО6 незаконно полученную денежную выплату в сумме " ... " рублей с каждого.

Взыскать с ответчиков - депутатов Совета Таврического муниципального района: ФИО5, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО6 расходы по оплате государственной пошлины.

В судебном заседании помощник прокурора ФИО1 поддержал заявленные требования по изложенным в исковом заявлении основаниям.

Представитель Совета Таврического муниципального района Омской области, комитета финансов и контроля администрации Таврического муниципального района Омской области, администрации Таврического муниципального района Омской Области, ФИО2 заявленные требования не признала, просила в их удовлетворении отказать. Дополнительно указала, что выплачиваемое поощрение в виде премии в честь Дня местного самоуправления не предусматривает регулярность данных выплат и не является гарантией. Поскольку данная выплата не является оплатой труда, отнесение этих расходов на статью 290 "Прочие расходы" КОСГУ соответствует бюджетному законодательству.

Ответчики ФИО5, ФИО7., ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО6 в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела уведомлены надлежащим образом.

Судом постановлено изложенное выше решение.

В апелляционной жалобе и.о. прокурора Таврического района ФИО3 просит решение отменить, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права. Выражает несогласие с выводами суда первой инстанции, настаивает на том, что выплаты в виде денежного поощрения депутатов носят периодический характер. При этом обращает внимание на то, что распоряжением установлены гарантии осуществления полномочий депутата, выполняющего полномочия на непостоянной основе в виде премий за успешное, активное и добросовестное исполнение депутатами своих полномочий. Ссылаясь на положения ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, указывает, что органом местного самоуправления за выполнение указанными депутатами своих полномочий не могут выделяться денежные средства. Установление дополнительных гарантий выборным должностным лицам противоречит принципам самостоятельности сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, нарушает требование федерального законодательства.

В письменных возражениях на апелляционное представление представитель Совета Таврического муниципального района - ФИО2 просит постановленное решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, руководствуясь ст.ст. 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия сочла возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, письменных возражений, заслушав пояснения представителя прокуратуры Омской области - Песковой В.Г., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Совета Таврического муниципального района Омской области, комитета финансов и контроля администрации Таврического муниципального района Омской области, администрации Таврического муниципального района Омской Области - ФИО2, возражавшей против удовлетворения апелляционного представления, судебная коллегия не находит основания для отмены обжалуемого судебного постановления.

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ, действующего с 15.09.2015, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться, в том числе прокурор, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Из материалов дела следует, 21.04.2015 председателем Совета Таврического муниципального района ФИО4 принято распоряжение N " ... " "О премировании депутатов Совета Таврического муниципального района Омской области".

23.04.2015 Советом Таврического муниципального района Омской области принято решение N " ... " "Об утверждении положения о порядке и размере материального поощрения депутатов Таврического муниципального района Омской области в честь Дня местного самоуправления".

Полагая, что выше приведенные Положение Совета Таврического муниципального района и Распоряжение председателя Совета Таврического муниципального района противоречат федеральному законодательству, прокурор Таврического района обратился в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое Положение не предусматривает какие-либо последующие выплаты. Положением предусмотрено не регулярное, а единовременное поощрение ряда депутатов в связи с празднованием Дня местного самоуправления 21.04.2015. Поощрены были не все депутаты Совета. Успешное, активное и добросовестное исполнение депутатом своих полномочий установлено в качестве критерия при выборе кандидатов на поощрение.

Между тем, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (п. 1 ст. 4 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ определено понятие муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В соответствии ч.ч. 1, 2 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно положениям Устава Таврического муниципального района Омской области Совет муниципального района входит в систему органов местного самоуправления муниципального района (ст. 16).

Компетенция Совета муниципального района и порядок рассмотрения и принятия Советом правовых актов закреплены в ст.ст. 18, 19 Устава.

Систему муниципальных правовых актов муниципального района образуют: Устав муниципального района; решения, принятые на местном референдуме; решения Совета муниципального района; постановления и распоряжения Главы муниципального района; постановления и распоряжения председателя Совета муниципального района (ст. 35).

Ввиду изложенного оспариваемое положение, принято с целью повышения эффективности осуществления Советом Таврического муниципального района полномочий, направленных на решение вопросов местного значения Таврического муниципального района, является локальным актом и не направленны на установление прав неопределенного круга лица.

Вместе с тем, учитывая установленные по делу обстоятельства и анализируя положения оспариваемых актов, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что данные акты приняты в связи с единовременным поощрением депутатов в связи с празднованием Дня местного самоуправления 21.04.2015.

Из текста Решения N " ... " от 23.04.2015 следует, что решение вступает в силу со дня его принятия и распространяет свое действие на правоотношения, связанные с празднованием Дня местного самоуправления 21.04.2015.

Вопреки доводам представителя Совета муниципального района и выводам суда первой инстанции, оспариваемый акт содержит в себе положения, не только связанные с выплатой поощрения депутатов в честь Дня местного самоуправления (п. 2), но и положения направленные на регулирование порядка поощрения депутатов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе.

Так, в Положении указано: настоящее Положение устанавливает порядок и размер материального поощрения депутатов Совета Таврического муниципального района (далее - депутаты), осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе.

Настоящее Положение направлено на стимулирование активного участия в осуществлении депутатами полномочий по решению вопросов местного значения Таврического муниципального района, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 1).

Поощрение депутатов выплачивается в виде денежной премии в сумме 3 тыс. рублей.

В год проведения выборов вознаграждение выплачивается пропорционально периоду исполнения полномочий депутата (п. 2).

Поощрение депутатов осуществляется за счет средств бюджета Таврического муниципального района, в пределах сметы Совета Таврического муниципального района (п. 4).

Согласно Распоряжению Совета Таврического муниципального района от 21.04.2015 N 6, в целях повышения эффективности осуществления Советом Таврического муниципального района полномочий, направленных на решение вопросов местного значения, а также за успешное, активное и добросовестное исполнение депутатами своих полномочий принято решение о выплате денежного поощрения в виде денежной премии в размере 14,27 % от суммы средств, предусмотренных на поощрение депутатов по результатам работы за год, то есть по " ... " рублей ФИО5, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО6

Как следует из материалов дела, ФИО7 ФИО10, ФИО6 и ФИО8 избраны в Совет ТМР в результате выборов 14.03.2010. В результате дополнительных выборов 14.12.2011 и 04.03.2012 избраны соответственно ФИО5 и ФИО9

Таким образом, указанные депутаты осуществляют свою деятельность на непостоянной основе.

Оспариваемыми актами установлены выплаты - дополнительные гарантии депутатам, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, за успешное, активное и добросовестное исполнение своих полномочий, в том числе участие в заседаниях Совета и в работе комиссий Совета, по решению вопросов местного значения Таврического муниципального района.

Вместе с тем, в силу положений ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Как следует из Устава Таврического муниципального района Омской области гарантии осуществления депутатами своих полномочий в Совете Таврического муниципального района Омской области не закреплены.

Судебная коллегия также полагает необходимым указать, что ст. 53 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ и ст. 86 Бюджетного кодекса РФ регламентировано, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.

Между тем, федеральный законодатель, наделяя органы местного самоуправления нормотворческими полномочиями, одновременно определил объемы и границы их осуществления.

В частности, ст. 31 Бюджетного кодекса РФ определен принцип самостоятельности бюджетов, согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.

Статья 33 Бюджетного кодекса РФ дает понятие принципу сбалансированности бюджета, указывая, что при этом объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

Таким образом, реализация органом местного самоуправления своих полномочий зависит от уровня доходов бюджета данного муниципального образования.

При этом реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, законодатель органа местного самоуправления обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение муниципального образования и возможности его бюджета, руководствоваться при решении вопроса об установлении дополнительных гарантий и их размере положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Ссылки на то, что в бюджете на последующий период не предусмотрены выплаты в соответствии с оспариваемыми актами, подлежат отклонению, так как не свидетельствуют о законности оспариваемых актов.

В соответствии с положениями ст. 310 Кодекса административного судопроизводства РФ, действующего с 15.09.2015, основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Учитывая изложенное решение Таврического районного суда Омской области от 28 июля 2015 года об отказе в удовлетворении заявленных требований прокурора Таврического района Омской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим "Положение о порядке и размере материального поощрения депутатов Совета Таврического муниципального района Омской области в честь Дня местного самоуправления", утвержденного решением Совета Таврического муниципального района от 23.04.2015 N 675, распоряжения председателя Совета Таврического муниципального района N " ... " от 21.04.2015 "О премировании депутатов Совета Таврического муниципального района Омской области", подлежит отмене.

При этом, исходя из задач гражданского судопроизводства, которыми в соответствии со ст. 2 ГПК РФ являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, судебная коллегия считает возможным отметить, что процессуальная возможность восстановления нарушенного права заявителя в настоящее время не утрачена. При рассмотрении дела, возникшего из публичных правоотношений, не могут быть рассмотрены вопросы об имущественном праве на конкретную денежную сумму, требования о взыскании этой суммы могут быть рассмотрены в исковом порядке.

В соответствии с требованиями ч. 1 ст. 128 Кодекса административного судопроизводства РФ и ч. 1 ст. 194 Кодекса административного судопроизводства РФ производство по делу в указанной части подлежит прекращению.

В приведенной связи производство по делу в части исковых требований о взыскании денежной суммы подлежит прекращению

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Таврического районного суда Омской области от 28 июля 2015 года отменить.

Вынести новое решение, которым признать незаконным (недействующим) Решение Совета Таврического муниципального района от 23.04.2015 N " ... " "Об утверждении Положения о порядке и размере материального поощрения депутатов Совета Таврического муниципального района Омской области в честь Дня местного самоуправления" и Распоряжение председателя Совета Таврического муниципального района N " ... " от 21.04.2015 "О премировании депутатов Совета Таврического муниципального района Омской области" со дня их принятия.

Производство по делу в части исковых требований о взыскании с ФИО5, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО6 в бюджет Таврического муниципального района Омской области денежной суммы в размере " ... " рублей с каждого - прекратить.

Председательствующий

Судьи