Апелляционное определение Московского городского суда от 20 августа 2015 г. N 33-29660/15

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего А.Н. Пономарёва, судей В.В. Ставича, О.В. Свиренко, при секретаре А.В. Петрове, рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи А.Н. Пономарёва дело по апелляционной жалобе представителя С.В. Васильевой - И.Н. Емельянова на решение Дорогомиловского районного суда г. Москвы от 21 апреля 2015 года по делу по заявлению С.В. Васильевой к комитету государственного строительного надзора г. Москвы, Мосгорнаследию о признании незаконным решения об отказе в предоставлении государственной услуги по оформлению разрешения на строительство, обязании выдать разрешение на строительство, которым в удовлетворении заявленных требований отказано

установила:

С.В. Васильева обратилась в суд с указанным выше заявлением к комитету государственного строительного надзора г. Москвы, Мосгорнаследию, полагая незаконным отказ выдать ей разрешение на строительство.

Требования мотивированы тем, что представленный заявителем градостроительный план земельного участка подтверждает соответствие проектной документации на строительство индивидуального жилого дома проекту планировки территории, в том числе нахождение земельного участка в зоне охраняемого природного ландшафта, однако, комитет государственного строительного надзора г. Москвы отказал выдать разрешение на строительство по непредусмотренным законам основаниям, перечень которых приведён в ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

Решением Дорогомиловского районного суда г. Москвы от 21 апреля 2015 года в удовлетворении заявленных С.В. Васильевой требований отказано.

В апелляционной жалобе представителя С.В. Васильевой - И.Н. Емельянова ставится вопрос об отмене решения.

В заседании судебной коллегии представитель С.В. Васильевой - И.Н. Емельянов, по доверенности от 25 февраля 2015 года, доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель комитета государственного строительного надзора г. Москвы - К.А. Попова, по доверенности от 29 января 2015 года, просила решение суда оставить без изменения.

Судебная коллегия на основании ст. 167 ГПК РФ сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие других лиц, участвующих в деле, извещённых о времени и месте судебного заседания, не сообщивших о причинах своей неявки, и не представивших доказательства уважительности этих причин.

Проверив материалы дела, выслушав представителя С.В. Васильевой, представителя комитета государственного строительного надзора г. Москвы обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии с ч. 1 ст. 330 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются:

1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела;

2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела;

3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела;

4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие основания, установленные п. 1, п. 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ, для отмены обжалуемого судебного постановления в апелляционном порядке по доводам апелляционной жалобы, изученным по материалам дела, имеются.

Установлено, что 26 января 2015 года С.В. Васильева обратилась в комитет государственного строительного надзора г. Москвы с заявлением о предоставлении ей разрешения на строительство двухэтажного жилого дома на земельном участке, принадлежащем ей на праве собственности, с кадастровым номером и по адресу, поименованными в решении суда.

Представленный С.В. Васильевой градостроительный план земельного участка подтверждал возможность строительства частного жилого дома на земельном участке, расположенном в границах зоны охраняемого природного ландшафта.

Между тем 9 февраля 2015 года комитет государственного строительного надзора г. Москвы принял решение об отказе в выдаче разрешения на строительство по тем мотивам, что в границах зоны охраняемого природного ландшафта монастыря "***" не разрешается строительство жилого дома в соответствии с письмом Мосгорнаследия от 4 декабря 2014 года. Кроме того, в обоснование отказа указан п. 2.25.1 Административного регламента, утвержденного постановлением Правительства г. Москвы N 145-ПП от 17 апреля 2012 года.

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявления, суд руководствовался тем, что оспариваемое решение основано на законе, с чем судебная коллегия согласиться не может в силу следующего.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, подпунктом 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа.

Согласно частям 1 и 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Уполномоченный публичный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 статьи 51 Кодекса (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса), либо их несоответствии требованиям закона.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 51 Гражданского кодекса РФ не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

По смыслу приведенных норм, уполномоченный публичный орган вправе отказать в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) только на основании правовых норм и обстоятельств, указанных в федеральном законе.

Между тем решение комитета государственного строительного надзора г. Москвы не содержит ссылки на нормы федерального закона, а стало быть, его нельзя признать правомерным.

При исследовании в заседании судебной коллегии вопроса о наличии правил землепользования и застройки, стороны пояснили, что информацией об этом не располагают.

Тем временем это обстоятельство имеет правовое значение согласно ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ и иным нормам материального права.

Так, в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до утверждения в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но применительно к городу федерального значения Москве, к Московской области, к муниципальным образованиям, в которых по состоянию на 1 января 2015 года правила землепользования и застройки не утверждены, до 1 июля 2016 года и к обеспечению использования в целях, установленных Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", находящихся в федеральной собственности земельных участков и земельных участков Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства осуществляет распоряжение на основании поручения уполномоченного федерального органа исполнительной власти, до 31 декабря 2016 года разрешённое использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства.

Правообладатель земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий вправе выбирать самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ).

В связи с этим Письмом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 30 ноября 2012 г. N 14-9930-ГЕ "К поручению Минэкономразвития России от 19.11.2012 N 13463-ОГ" разъяснено, что виды разрешённого использования земельных участков определяются соответствующим градостроительным регламентом, являющимся составной частью правил землепользования и застройки. Таким образом, выбор вида разрешённого использования земельного участка осуществляется в соответствии с положениями Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации самостоятельно правообладателем земельного участка при наличии утверждённых в установленном порядке правил землепользования и застройки без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Аналогичные разъяснения содержатся в Письме Министерства экономического развития РФ от 6 июля 2011 г. N ОГ-Д23-315 "Об изменении вида разрешённого использования".

Кроме того, Письмом Министерства экономического развития РФ от 14 июля 2010 г. N Д23-2660 "Об изменении вида разрешённого использования земельного участка" разъяснено, что исключением из общего правила является пункт 5 части 1 статьи 4 Федерального закона N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым разрешённое использование земельного участка определяется в соответствии с документацией по планировке территорий. При этом в соответствии с частью 5 статьи 46 Градостроительного Кодекса РФ проект планировки подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. В случае отсутствия утверждённой в установленном порядке документации по планировке территории, а также отсутствия необходимости включения или исключения земельного участка в границы населённого пункта, установление и изменение видов разрешённого использования земельного участка осуществляется по общему правилу в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона N 191-ФЗ, то есть по решению главы местной администрации.

Из анализа названных норм материального права следует, что до 31 декабря 2016 года, то есть в период, включающий момент обращения заявителя с требованием о выдаче разрешения на строительство на принадлежащей ей на праве собственности земельном участке, расположенном в г. Москве на территории, в отношении которой отсутствуют сведения об утверждении правил землепользования и застройки, разрешённое использование земельного участка не определяется в соответствии с указанными в кадастровом паспорте земельного участка данными. В такой ситуации выдача разрешения на строительство допускается только при соблюдении условий, названных в ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

В силу ч. 2 ст. 12 ГПК РФ суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство процессом, разъясняет лицам, участвующим в деле, их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения процессуальных действий, оказывает лицам, участвующим в деле, содействие в реализации их прав, создает условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законодательства при рассмотрении и разрешении гражданских дел.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).

Этих требований закона суд не учёл, а обстоятельства, имеющие значение для дела, не установил, что влечёт отмену судебного акта.

Наряду с этим в силу конституционного принципа разделения властей при вынесении нового решения судебная коллегия не вправе подменять органы исполнительной власти и вместо них решать вопрос об отсутствии иных оснований для отказа С.В. Васильевой в выдаче разрешения на строительство. Обратное является неправомерным вмешательством в деятельность комитета государственного строительного надзора г. Москвы.

На основании изложенного, судебная коллегия, установив, что обжалуемое решение публичного органа не основано на законе и в полном объеме не исследовало обстоятельства, имеющие значение по спорному вопросу, считает решение суда подлежащим отмене с вынесением по делу нового решения об удовлетворении заявления С.В. Васильевой в части признания оспариваемого решения от 9 февраля 2015 года незаконным, возложении на комитет государственного строительного надзора г. Москвы обязанности в течение 15 дней с момента получения настоящего апелляционного определения повторно рассмотреть заявление С.В. Васильевой.

Руководствуясь ст. 328, ст. 329, п. 1, п. 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

определила:

решение Дорогомиловского районного суда г. Москвы от 21 апреля 2015 отменить и вынести по делу новое решение, которым заявление С.В. Васильевой удовлетворить частично; признать незаконным решение комитета государственного строительного надзора г. Москвы от 9 февраля 2015 года об отказе в выдаче С.В. Васильевой разрешения на строительство, обязав указанный орган государственной власти в течение 15 дней с момента получения настоящего апелляционного определения повторно рассмотреть заявление С.В. Васильевой о выдаче разрешения на строительство; в остальной части в удовлетворении заявления С.В. Васильевой отказать.

Председательствующий

Судьи