Апелляционное определение СК по административным делам Челябинского областного суда от 23 ноября 2015 г. по делу N 11а-14445/2015

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего судьи Загайновой А.Ф.,

судей Шигаповой СВ., Сапрыгиной Л.Ю.,

при секретаре Бурцеве П.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Главного управления Министерства внутренних дел РФ по Челябинской области на решение Центрального районного суда г. Челябинска от 15 сентября 2015 года по административному исковому заявлению прокурора Челябинской области в интересах РФ о признании незаконным бездействия Главного управления Министерства внутренних дел РФ по Челябинской области, возложении обязанности совершить действия,

заслушав доклад судьи Загайновой А.Ф. об обстоятельствах дела, судебная коллегия,

установила:

Прокурор Челябинской области обратился в суд в интересах РФ с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия Главного управления Министерства внутренних дел РФ по Челябинской области (далее ГУ МВД России по Челябинской области), выразившегося в не утверждении плана взаимодействия муниципальных отделов Военного комиссариата Челябинской области и ГУ МВД России по Челябинской области в работе по обеспечению исполнения гражданами РФ воинской обязанности за 2015 год; о возложении на ГУ МВД России по Челябинской области обязанности утвердить план взаимодействия в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу, ссылаясь на то, что в силу статей 4, 31 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" органы внутренних дел обязаны производить розыск и при наличии законных оснований осуществлять задержание граждан, уклоняющихся от воинского учета, призыва на военную службу или военные сборы, прохождения военной службы или военных сборов. Оспариваемое бездействие, считает, противоречит пункту 2 Инструкции, утвержденной приказом Министра обороны РФ N 366, Министра внутренних дел РФ N 789, Директора Федеральной миграционной службы N 197 от 10 сентября 2007 года, и препятствует выполнению государственной задачи по призыву на военную службу и поддержанию обороны и безопасности РФ.

Прокурор прокуратуры Челябинской области Султанова P.P. в судебном заседании заявленные требования поддержала в полном объеме.

Представитель ГУ МВД России по Челябинской области Сазонов И.В. с заявленными требованиями не согласился.

Представители Военного комиссариата Челябинской области Крохалев И.П., Ниценко В.А. считали требовании подлежащими удовлетворению, указав на то, что в результате не утверждения плана взаимодействия увеличилось количество неоповещенных граждан, подлежащих призыву на военную службу.

Суд постановилрешение, которым требования прокурора удовлетворил в полном объеме. Признал незаконным бездействие Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Челябинской области, выразившееся в неутверждении плана взаимодействия \гуниципальных отделов Военного комиссариата Челябинской области и Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Челябинской области в работе по обеспечению исполнения гражданами Российской Федерации воинской обязанности на 2015 год; возложил на Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Челябинской области обязанность утвердить план взаимодействия.

В апелляционной жалобе ГУ МВД РФ по Челябинской области просит решение суда отменить, вынести новое - об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права. Указывает, что бездействие с их стороны отсутствует, поскольку поступивший в управление план взаимодействия был рассмотрен, в установленные сроки дан письменный ответ с предложением новой редакции пункта 1 раздела 3.4 плана взаимодействия, поскольку предложенная редакция данного пункта не отвечала требованиям закона. Повторного обращения об утверждении плана взаимодействия от военного комиссариата не поступало. Обязанности Управления по утверждению плана взаимодействия в редакции, предложенной Военным комиссариатом, законом не предусмотрено. Указывает со ссылкой на ФЗ "О полиции", что вручение повесток гражданам, подлежащим призыву на военную службу, и обеспечение их прибытия на мероприятия, связанны с призывом на военную службу в случае невозможности вручения повесток уполномоченными должностными лицами, к их полномочиям не относятся. Проведение розыска лиц, уклоняющихся от воинского учет, их доставление к месту проведения мероприятий, связанных с призывом, вне рамок возбужденного уголовного дела или дела об административном правонарушении нормами Уголовного кодекса РФ и Кодекса Российской Федерации об

административных правонарушениях не предусмотрено и нарушает конституционные права граждан. Обращает внимание на то, что отсутствие согласованного плана взаимодействия негативных последствий невыполнения планов по призыву не повлекло.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Исходя из положений статьи 150 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, не явившихся в судебное заседание.

Проверив законность и обоснованность судебного решения в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства, доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя ГУ МВД России по Челябинской области Сазонова И.В., представителя Военного комиссариата Челябинской области Крохалева И.П., прокурора Минкину Л.В., судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Военным комиссаром Челябинской области был составлен проект Плана взаимодействия муниципальных отделов военного комиссариата Челябинской области и Главного управления МВД Российской Федерации по Челябинской области в работе по обеспечению исполнения гражданами Российской Федерации воинской обязанности на 2015 год (в свете приказа Министра обороны Российской Федерации, Министра внутренних дел российской Федерации, Федеральной миграционной службы Российской Федерации N 366/789/197 от 10 сентября 2007 года), предусматривающий общие и отдельные мероприятия, проводимые военным комиссариатом области и управлениями (отделами) МВД России по Челябинской области, каждым, по первоначальной постановке на воинский учет, по подготовке к призыву граждан на военную службу и в ходе призыва на военную службу, а также по их взаимодействию для проведения согласованных действий муниципальных отделов военного комиссариата Челябинской области и органов внутренних дел по Челябинской области по организации исполнения гражданами Российской Федерации воинской обязанности.

Копия проекта Плана была направлена в ГУ МВД России по Челябинской области для согласования.

30 марта 2015 года начальник ГУ МВД России по Челябинской области направил Военному комиссару Челябинской области письмо, в котором сообщает, что предложенный им проект Плана ГУ МВД России по Челябинской области рассмотрен, не согласны с редакцией пункта 1 раздела 3.4 "Мероприятия, проводимые управлениями

(отделами) МВД России по Челябинской области в ходе призыва граждан на военную службу", согласно которой ГУ МВД России по Челябинской области при получении письменного обращения от начальника муниципального отдела военного комиссариата Челябинской области об обеспечении прибытия граждан, которым не удалось вручить повестку, на мероприятия, связанные с призывом на военную службу, принимает необходимые меры по установлению фактического местонахождения этих граждан для прибытия в отдел военного комиссариата Челябинской области на эти мероприятия. Предложено указанный пункт раздела 3.4 Плана изложить в следующей редакции "При получении письменного обращения от начальника муниципального отдела военного комиссариата Челябинской области об обеспечении прибытия граждан, уклоняющихся от воинского учета, призыва на военную службу или военные сборы, прохождения военной службы или военных сборов, в отношении которых возбуждено уголовное дело, либо дело об административном правонарушении, принимает необходимые меры по установлению фактического местонахождения этих граждан для прибытия в отдел военного комиссариата Челябинской области на эти мероприятия".

31 марта 2015 года ВрИО военного комиссара Челябинской области В. Гулин направил прокурору Челябинской области обращение, в котором указал на отказ МВД России по Челябинской области в согласовании предложенного Плана в связи с разногласиями по пункту 1 раздела 3.4 Плана. С предложенной редакцией Военный комиссариат по Челябинской области не согласен, считает, что данная редакция спорного пункта Плана не соответствует требованиям действующего законодательства и может негативно отразиться на выполнении государственной функции по призыву. Просил провести прокурорскую проверку по факту законности отказа ГУ МВД России по Челябинской области об установлении местонахождения граждан при проведении мероприятий по первоначальной постановке граждан на воинский учет и призыву на военную службу ( л.д. 15, 16).

По результатам проверки данного обращения прокурор Челябинской области обратился в суд с административным иском в интересах Российской Федерации, оспаривая незаконное бездействие ГУ МВД России по Челябинской области по не утверждению Плана взаимодействия на 2015 год.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования прокурора, исходя из положений статей 4, 31 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", статей 1,2 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О

полиции" и Инструкции об организации взаимодействия военных комиссариатов, органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы в работе по обеспечению исполнения гражданами Российской Федерации воинской обязанности", утвержденной приказом Министра Обороны РФ N 366, МВД России N 789, ФМС России N 197 от 10 сентября 2007 года, пришел к выводу о том, что розыск граждан и обеспечение их прибытия на мероприятия, связанные с призывом на военную службу, возлагается на соответствующие органы внутренних дел и выполняется на основании соответствующего письменного обращения военного комиссариата, а, поскольку за неисполнение гражданами закона, связанного с призывом на военную службу, предусматривается административная и уголовная ответственность, то в силу указанных норм права обязанность по выполнению задач по пресечению преступлений и административных правонарушений указанного вида, раскрытию этих преступлений, производству дознания и розыску лиц, в том числе в рамках воинского учета, лежит на полиции. Суд признал, что письмом от 30 марта 2015 года административный ответчик необоснованно отказал военному комиссару в утверждении предложенного Плана.

Выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении нормы материального права и не соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу.

Основные направления деятельности полиции установлены в статье 2 Федерального закона "О полиции", в которой среди прочих указано осуществление розыска лиц (подпункт 4 пункта 1).

Абзацем "б" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 01 марта 2011 года N 250 "Вопросы организации полиции", изданного в соответствии со статьей 4 Федерального закона "О полиции", установлено, что на подразделения, организации и службы полиции возлагается розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с федеральными законами.

Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 28 марта 1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" органы внутренних дел в пределах своей компетенции обязаны производить розыск и при наличии законных оснований осуществлять задержание граждан, уклоняющихся от воинского учета, призыва на военную службу или военные сборы, прохождения военной службы или военных сборов.

В силу абзаца 2 пункта 2 статьи 31 указанного Федерального закона в случае невозможности вручения повесток гражданам, подлежащим призыву на военную службу, указанными работниками, руководителями или должностными лицами обеспечение их прибытия

на мероприятия, связанные с призывом на военную службу, возлагается на соответствующие органы внутренних дел на основании соответствующего письменного обращения военного комиссариата.

Согласно пункту 10 Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 1 ноября 2006 N 663 (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений), розыск граждан, не исполняющих воинскую обязанность, и их привод в военный комиссариат (орган местного самоуправления) осуществляется органами внутренних дел в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Однако, невыполнение ГУ МВД России по Челябинской области указанных требований закона и возложенной на них законом обязанности по розыску граждан, не исполняющих воинскую обязанность, и их приводу в военный комиссариат, ни прокурор Челябинской области, ни военный комиссар Челябинской области не оспаривают, соответствующих данных материалы дела не содержат.

Суд первой инстанции это во внимание не принял, предмет доказывания и юридически значимые обстоятельства для дела определилнеправильно, что повлекло вынесение незаконного решения.

Как видно из административного иска прокурора, им оспаривается бездействие ГУ МВД России по Челябинской области, выразившееся в не утверждении Плана взаимодействия на 2015 год.

Свои требования прокурор обосновал несоответствием оспариваемого бездействия подпункту "б" пункта 2 Инструкции об организации взаимодействия военных комиссариатов, органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы в работе по обеспечению исполнения гражданами Российской Федерации воинской обязанности" (утв. приказом Министра обороны РФ N 366, Министерства внутренних дел России N 789, Федеральной миграционной службы России N 197 от 10 сентября 2007 года), согласно которому на военных комиссаров районов, городов (без районного деления), административных округов и равных им административных образований и начальники отделов (управлений) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию возложена обязанность разработать (до 15 января) и реализовать ежегодные планы совместных мероприятий по розыску граждан, не исполняющих воинскую обязанность, и обеспечить мероприятия, связанные с воинским учетом, призывом на военную службу, которые должны предусматривать: перечень, этапы выполнения совместных мероприятий, порядок, места их проведения и сроки исполнения;

ответственных должностных лиц за выполнение спланированных мероприятий; установление единой системы сигналов управления и оповещения; при необходимости другие мероприятия.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания данной правовой нормы следует, что для удовлетворения заявления об оспаривании действия (бездействия) должностного лица необходима совокупность двух обязательных условий, одним из которых является несоответствие оспариваемого действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а вторым - нарушение прав и свобод заявителя.

Согласно части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.

Прокурор, обращаясь с данным иском, должен был доказать нарушение права и интересов Российской Федерации и не соответствие оспариваемого бездействия министерства нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения. Данную обязанность доказывания прокурор по делу не выполнил, нормы права, регулирующие возникшие правоотношения, в обоснование своих доводов не привел.

Ссылка на подпункт "б" пункта 2 Инструкции в данном случае несостоятельна, поскольку указанный подпункт не устанавливает обязанности для министров внутренних дела по субъектам РФ утверждать план взаимодействия, а равно и согласовывать его в редакции, предложенной военным комиссариатом субъекта РФ. Напротив, из указанного подпункта следует, что данный план разрабатывается ими совместно путем выработки единого документа в процессе его согласования.

Из материалов дела следует, что ГУ МВД России по Челябинской области 30 марта 2015 года именно в порядке согласования направил Военному комиссариату Челябинской области письмо со своей редакцией спорного пункта Плана взаимодействия. Как такового отказа в планировании указанного вида взаимодействия, незаконного бездействия с его стороны не было.

Доказательств того, что факт не согласования ГУ МВД России по Челябинской области Плана взаимодействия на 2015 год повлек невыполнение Военным комиссариатом Челябинской области государственной задачи по призыву на военную службу и поддержанию обороны и безопасности Российской Федерации по делу не представлено. Каким образом несогласование данного Плана отразилось на практической совместной деятельности указанных органов в призывную компанию 2015 года прокурор не привел.

Таким образом, совокупность условий, предусмотренная статьей 218 Кодекса административного судопроизводства РФ, влекущая удовлетворение требований административного истца, отсутствует. Решение суда подлежит отмене с вынесением нового - об отказе прокурору в удовлетворении требований.

Фактически между Военным комиссариатом Челябинской области и ГУ МВД России по Челябинской области возник спор по поводу того, обязаны ли органы внутренних дел вручать повестки гражданам, подлежащим призыву на военную службу, осуществлять розыск и обеспечение их прибытия на мероприятия, связанные с призывом на военную службу, в случае невозможности вручения им повесток вне рамок возбужденного уголовного дела или дела об административном правонарушении, который подлежит разрешению в ином предусмотренном законом порядке.

Так, Министром внутренних дел РФ утверждена Инструкция по организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации (Приложение к приказу МВД России от 26 сентября 2012 года N 890), которая определяет порядок организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации , в том числе и порядок разрешения разногласий по вопросам планирования с межведомственными и др. органами. Таким образом, планирование в органах внутренних дел Российской Федерации является разновидностью управленческих решений, но в отличие от которого имеет сложную процедуру разработки, согласования, утверждения и организации исполнения в силу того, что оно определяет систему взаимодополняющих мероприятий, выполняемых во взаимодействии различными ведомствами, в том числе и военными комиссариатами.

В связи с чем, вопрос взаимодействия военных комиссариатов, органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы в работе по обеспечению исполнения гражданами Российской Федерации воинской обязанности, как административная деятельность указанной структуры, не относится к публичным правоотношениям и не может быть решен в порядке административного судопроизводства.

Возложение обязанности на ГУ МВД Росси по Челябинской области утвердить план в предложенной Военным комиссариатом Челябинской области редакции посредством судебного акта, без соблюдения всех стадий планирования, судебная коллегия считает недопустимым. Военный комиссариат Челябинской области, усмотрев разногласия по предложенному им Плану взаимодействия, уже на следующий день обратился в прокуратуру Челябинской области с заявлением о возложении на ГУ МВД по Челябинской области обязанности по факту законности отказа в установлении местонахождения граждан при проведении мероприятий по первоначальной постановке граждан на воинский учет и призыву на военную службу, которого фактически не было.

Руководствуясь ст. 307, 308, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда

определила:

решение Центрального районного суда г. Челябинска от 15 сентября 2015 года отменить. Вынести новое решение.

В удовлетворении требований прокурора Челябинской области отказать.

Председательствующий:

Судьи: