Апелляционное определение СК по гражданским делам Курганского областного суда от 24 ноября 2015 г. по делу N 33-3604/2015

Судебная коллегия по гражданским делам Курганского областного суда в составе:

судьи - председательствующего Литвиновой И.В.,

судей Богдановой О.Н., Ушаковой И.Г.,

при секретаре судебного заседания ЮЖС

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Кургане 24 ноября 2015 года гражданское дело по иску ИГП к Администрации Лебяжьевского района Курганской области о признании решения незаконным и взыскании денежных средств

по апелляционной жалобе ИГП на решение Лебяжьевского районного суда Курганской области от 16 сентября 2015 года, которым постановлено:

"В удовлетворении исковых требований ИГП к Администрации Лебяжьевского района о признании решения незаконным и взыскании денежных средств, отказать".

Заслушав доклад судьи Курганского областного суда Ушаковой И.Г., изложившей существо дела, истца ИГП, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ИГП обратился в суд к Администрации Лебяжьевского района Курганской области о признании решения незаконным и взыскании денежных средств. В обоснование иска указал, что в период с " ... " по " ... " работал на должностях муниципальной службы, при увольнении в " ... " году ему была установлена доплата к трудовой пенсии в размере " ... " руб., письмом ответчика от " ... " был уведомлен о приостановлении доплаты с " ... ". Считая действия ответчика незаконными, просил признать решение незаконным, взыскать с ответчика доплату за период с " ... " по " ... " в сумме " ... " руб.

В судебном заседании истец ИГП заявленные требования поддержал по доводам иска.

Представитель ответчика Администрации Лебяжьевского района Курганской области ЩНО в судебном заседании с иском не согласился, поддержал доводы отзыва на исковое заявление.

Представитель третьего лица Финансового отдела Администрации Лебяжьевского района Курганской области ФИВ в судебном заседании просила оставить исковые требования без удовлетворения, поддержала доводы отзыва на иск.

В судебном заседании помощник прокурора Лебяжьевского района Курганской области ПДА пояснил, что на основании Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления в пределах своей компетенции правомочны самостоятельно принимать, изменять, отменять муниципальные правовые акты.

Представитель третьего лица Лебяжьевской районной Думы в судебное заседание не явился, извещался надлежаще, просил о рассмотрении дела без его участия.

Лебяжьевским районным судом постановлено указанное выше решение, об отмене которого просит истец ИГП

В апелляционной жалобе ИГП полагает, что отсутствие денежных средств не является основанием для неисполнения обязательств, предусмотренных законом. Ссылаясь на положения Конституции РФ, постановления Конституционного Суда РФ, говорит о принципе юридического равенства человека и гражданина, самостоятельности в пределах своих полномочий местного самоуправления, как формы осуществления народом своей власти, а также обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина местным самоуправлением совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и справедливом перераспределении публичных финансов, включая бюджетные средства. Указывает, что законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств. Полагает, что федеральный законодатель должен гарантировать соблюдение минимального правового стандарта пенсионного обеспечения всех муниципальных служащих и не допускать произвольное, чрезмерное повышение уровня пенсионного обеспечения органами местного самоуправления в порядке реализации их собственной компетенции вопреки финансовым возможностям местного самоуправления и его конституционному предназначению, связанному с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципального образования. Ссылаясь на положения Федеральных законов "О муниципальной службе в РФ", "О государственной гражданской службе РФ", указывает, что условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными, а гарантии, устанавливаемые муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения, каковыми является пенсионное обеспечение за выслугу лет, должны быть аналогичными. Настаивает, что органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат, исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей. Отмечает, что условия установления и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности), лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Лебяжьевского района Курганской области определены Положением, утвержденным решением Лебяжьевской районной Думы от " ... " N. В соответствии со ст. 10 указанного Положения выплаты приостанавливаются за время лишения пенсионера свободы по приговору суда; сумма доплаты, причитающаяся пенсионеру и недополученная в связи с его смертью, в состав наследства не включается и выплачивается только членам семьи умершего, производящим похороны. Настаивает, что при недостаточности у муниципальных образований собственных источников финансирования финансовая обеспеченность таких расходных полномочий должна быть гарантирована на основе институтов межбюджетных отношений - за счет средств бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы РФ. Полагает, что орган местного самоуправления не может произвольно отказаться от взятых на себя ранее публично-правовых обязательств по предоставлению отдельным категориям граждан социальных гарантий. Указывает, что в данной ситуации орган местного самоуправления в нарушение норм федерального и областного законодательства в одностороннем порядке отказался от установленных обязательств, возложенных на него законом, мотивируя прекращение доплаты к пенсии ухудшением финансового положения муниципального образования, приостановив выплату соответствующей доплаты незаконно. Считает, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать права и свободы человека и гражданина, а в случаях их нарушения - обеспечивать максимально быстрое и полное восстановление. Просил решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований.

В возражениях на апелляционную жалобу Администрация Лебяжьевского района Курганской области выражает несогласие с апелляционной жалобой. Ссылается на тот факт, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, высших должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений. Отмечает, что решение вопросов о дополнительных выплатах к пенсиям лицам, замещавшим на постоянной основе муниципальные должности, отнесено к компетенции органа местного самоуправления. Указывает, что законодатель муниципального образования вправе корректировать правила исчисления доплаты и приостанавливать ее выплату, исходя, в том числе, из своих финансовых возможностей. Считает, что право истца на социальное обеспечение не нарушено, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу ИГП - без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции истец ИГП доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представители ответчика Администрации Лебяжьевского района Курганской области, третьих лиц Финансового отдела Администрации Лебяжьевского района Курганской области, Лебяжьевской районной Думы, прокурор Лебяжьевского района Курганской области в судебное заседание не явились. О дне рассмотрения дела извещались надлежаще, о причинах неявки суд не уведомили.

В порядке ст. 327, 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ), судебная коллегия определиларассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Из материалов дела усматривается, что ИГП в период с " ... " по " ... " замещал должности муниципальной службы Администрации Лебяжьевского района, общий стаж муниципальной службы на момент увольнения с работы в связи с выходом на пенсию составил " ... " лет.

Распоряжением Главы Лебяжьевского района от " ... " N истцу ИГП, была назначена ежемесячная доплата к трудовой пенсии по старости (инвалидности) в размере " ... " руб., с отнесением расходов за счет средств, предусмотренных в районном бюджете на выплату доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Лебяжьевского района (л.д. 39).

На момент назначения ИГП истцу трудовой пенсии, как муниципальному служащему, действовало решение Лебяжьевской районной Думы от " ... " N "Об утверждении Положения о доплате к трудовой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Лебяжьевского района", в соответствии с которым правом на установление доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) пользовались неработающие граждане, замещавшие высшие, главные должности, муниципальной службы не менее 15 лет. В силу ст. 11 указанного распоряжения, финансирование расходов на ежемесячные доплаты к трудовым пенсиям по старости (инвалидности) производится за счет средств районного бюджета, выплата и оформление доплат производится Администрацией района.

Решением Лебяжьевской районной Думы N от " ... ", действие решения Лебяжьевской районной Думы от " ... " N приостановлено с " ... " по " ... " включительно, на основании ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 " 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и в соответствии со ст. 22 Устава Лебяжьевского района Курганской области в связи с дефицитом бюджета Лебяжьевского района (л.д. 42).

Письмом от " ... " (исх. N), истец извещен о том, что выплата доплаты к пенсии с " ... " по " ... " приостановлена на основании указанного выше Решения и в связи с отсутствием средств в районном бюджете (л.д. 6).

Суд первой инстанции, отказывая истцу в удовлетворении иска, исходил из того, что изменение правил исчисления и размера доплаты к пенсии, предоставляемой за счет средств бюджетов муниципальных образований, а также приостановление ее выплаты, право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право истца на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушает.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, находит доводы апелляционной жалобы основанными на неправильном толковании норм материального права.

В соответствии с п. "ж" и "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (п. 2 ст. 3) Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

В соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (п. 5 ч. 1 ст. 23).

В силу ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Приведенные нормативные положения Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" направлены на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. По существу, условия пенсионного обеспечения муниципальных и государственных гражданских служащих должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Пунктом 11 ч. 1 ст. 52 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу. Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Пункт 4 ст. 7 Федерального закона от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Пункт 5 ст. 1 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.

В соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона от 15.12.2001 N 166-ФЗ (ред. от 18.07.2009) "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 53 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Из приведенных законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих (пенсия за выслугу лет), осуществляемого за счет средств соответствующего бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.

Уставом Лебяжьевского района Курганской области предусмотрено, что в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего Лебяжьевского района в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего установленные федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 51 Устава, расходные обязательства Лебяжьевского района возникают в результате принятия нормативных актов органов местного самоуправления Лебяжьевского района по вопросам местного значения Лебяжьевского района, а также заключение районом или от имени района договоров (соглашений) по данным вопросам; принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления Лебяжьевского района при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Лебяжьевского района федеральными законами и законами Курганской области.

Как верно указал суд первой инстанции, Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат, исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей, и такое изменение, осуществленное с учетом конституционных принципов равенства и социальной справедливости, право граждан на социальное обеспечение не нарушает (определения от 11.05.2006 N 88-О, от 03.04.2007 N 332-О-П, от 15.01.2008 N 107-О-О и N 108-О-О).

Статьей 31 БК РФ, закреплен принцип самостоятельности бюджетов, право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, самостоятельно определять формы и направления расходования; средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации), недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.

Согласно абз. 2 п. 1 ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абз. 2 и 4 п. 1 указанной статьи, устанавливаются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Поскольку пенсии за выслугу лет муниципальным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, то само по себе изменение органами местного самоуправления с учетом бюджетных возможностей соответствующих муниципальных образований правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как ухудшающее положение муниципальных служащих и нарушающее их право на пенсионное обеспечение.

Доводы апелляционной жалобы о том, что отсутствие финансирования не является основанием для приостановления выплаты установленной доплаты, в силу ст. 10 Положения N от " ... ", являются несостоятельными, поскольку выплата доплаты приостановлена не на основании Положения, в связи с приостановлением его действия.

Иных доводов, имеющих правовое значение для разрешения спора, апелляционная жалоба не содержит.

Суд первой инстанции правильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела, представленные сторонами доказательства оценены судом в соответствии с требованиями гражданского процессуального законодательства, исковые требования разрешены в соответствии с нормами материального права, процессуальных нарушений не допущено.

При таком положении оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 199, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Лебяжьевского районного суда Курганской области от 16 сентября 2015 года оставить без изменения,

апелляционную жалобу ИГП - без удовлетворения.

Судья - председательствующий И.В. Литвинова

Судьи: О.Н. Богданова

И.Г. Ушакова