Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 11 ноября 2015 г. по делу N 33а-4257/2015

Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Ноевой В.В.,

судей Скакуна А.И., Оконешниковой М.М.,

при секретаре Архиповой Ю.А.,

с участием административного истца Голованова О.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе административного истца на решение Якутского городского суда от 04 сентября 2015 года по делу по заявлению Голованова О.А. об оспаривании действий органа местного самоуправления, которым

постановлено:

В удовлетворении заявления Голованова О.А. об оспаривании действий органа местного самоуправления - отказать.

Заслушав доклад судьи Оконешниковой М.М., пояснения истца, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Голованов О. А. обратился в суд с заявлением об оспаривании отказа Окружной Администрации г. Якутска в выдаче разрешения на строительство, указывая о том, что он приобрел в 2010 году земельный участок площадью ... кв.м. с разрешенным использованием под индивидуальное жилищное строительство, в 2012 году ввиду изменения территориальной зоны разрешенный вид использования земельного участка им был изменен на использование под многоквартирный малоэтажный дом, однако Окружная Администрация г. Якутска в выдаче разрешения на строительство многоквартирного малоэтажного жилого дома отказала, что он считает незаконным и нарушающим его права и законные интересы. Заявитель просил обязать Окружную Администрацию г. Якутска устранить нарушение путем выдачи разрешения на строительство жилого дома на принадлежащем ему земельном участке по адресу: ...

Судом постановлено указанное решение, с которым не согласен заявитель, в апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения суда по основанию нарушения норм материального права.

Согласно статье 3 Федерального закона от 08.03.2015 N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" не рассмотренные до 15.09.2015 апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).

Таким образом, апелляционная жалоба подлежит рассмотрению в порядке главы 34 КАС РФ.

В силу положений статьи 37 КАС РФ лицами, участвующими в деле, являются стороны; заинтересованные лица; прокурор; органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц. При этом согласно ст. 38 КАС РФ сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик.

В связи с изложенным, в настоящем деле Голованов О.А. является административным истцом, Окружная Администрация г.Якутска - административным ответчиком.

В соответствии с положениями ст. 150 КАС РФ судебной коллегией дело рассмотрено в отсутствие административного ответчика, который в судебное заседание не явился, о рассмотрении дела уведомлен надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия полагает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Голованову О.А. на праве собственности принадлежит земельный участок общей площадью ... кв. м, с кадастровым номером N ... , расположенный по адресу: ... , относящийся к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием под многоквартирный жилой дом.

29 июля 2015 года Голованов О.А. обратился в Окружную Администрацию г.Якутска с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного малоэтажного жилого дома, на которое 03 августа 2015 года начальником Департамента градостроительной политики был дан письменный отказ по основанию несоответствия представленных документов требованиям градостроительного плана в части вида разрешенного использования земельного участка.

В соответствии с ч.1 ст.254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления Голованова О.А., исходил из того, что решение органа местного самоуправления основано на ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающей отказ в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, что территориальная зона "Ж-6", на которой расположен земельный участок заявителя, установлена нормативным правовым актом Якутской городской Думы, принятым решением Якутской городской Думы от 10.06.2015 N РЯГД-18-9 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск", утвержденные нормативным правовым актом Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года N 169- НПА".

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции ошибочными, основанными на неправильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

В соответствии с п.1 ст.263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Также предусмотренное подпунктом 2 п.1 ст.40 ЗК РФ право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Пунктом 2 ст.85 ЗК РФ определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Данные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (п.3 ст.85).

Подпунктом 8 п.1 ст.1 Земельного кодекса РФ установлено, что земли делятся по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно п.9 ст.1 и ч.1 ст.36 Градостроительного кодекса РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом, которым определяется правовой режим земельных участков.

В ч.2 и ч.3 ст.37 ГрК РФ указано, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, и что изменение одного вида на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Согласно ч. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Из материалов дела усматривается, что Голованов О.А. приобрел в собственность земельный участок и жилой дом, расположенные по адресу: ... , 25 июня 2010 г. На момент заключения договора купли-продажи участок относился к категории земель населенных пунктов с разрешенным использованием под индивидуальный жилой дом. Данный факт подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 14 июля 2010 г.

28 апреля 2012 года вид разрешенного использования по заявлению самого Голованова О.А. был изменен - под многоквартирный жилой дом. Изменение вида разрешенного использования участка было обусловлено отказом Окружной Администрации г.Якутска в выдаче ему разрешения на строительство индивидуального жилого дома по основанию нахождения земельного участка в зоне Ж-4 - зона малоэтажной смешанной застройки (решение комиссии от 16 июня 2011 г.) и рекомендацией Департамента архитектуры и градостроительства изменить вид разрешенного использования земельного участка и получить градостроительный план земельного участка под строительство многоквартирного жилого дома (письмо от 24 августа 2011 г. об отказе в подготовке документов по выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома).

Приказом начальника Департамента градостроительной политики N ... от 31 мая 2012 г. был утвержден градостроительный план земельного участка, в котором отражено о несоответствии площади земельного участка градостроительному регламенту в части предельных параметров - минимальному размеру участков под многоквартирный многоэтажный жилой дом, который составляет ... кв.м.

25 сентября 2014 года Голованов О.А. вновь обратился в Департамент градостроительной политики г.Якутска с заявлением о выдаче разрешения на строительство, но уже на строительство многоквартирного жилого дома, на которое 28 сентября 2014 г. вновь был дан письменный отказ.

В июне 2015 года Голованов О.А. в пятый раз обратился в Департамент градостроительной политики с заявлением о выдаче разрешения на строительство уже ... -квартирного жилого дома, поскольку на момент обращения зона разрешенного использования была установлена "Ж-3А", которая согласно Правилам землепользования и застройки городского округа "Город Якутск", утвержденным 25 декабря 2013 г., предназначена под застройку малоэтажными (до 4-х этажей) многоквартирными домами. На данное обращение 10 июля 2015 года вновь был дан письменный отказ, который Головановым О.А. был оспорен в судебном порядке: решением суда от 28 июля 2015 года, вступившим в законную силу, решение Департамента градостроительной политики было признано незаконным с возложением на Окружную Администрацию г.Якутска обязанности повторно рассмотреть заявление Голованова о выдаче разрешения на строительство ... -х квартирного жилого дома. Суд при рассмотрении установил, что представленный заявителем проект подпадает под определение многоквартирного жилого дома и соответствует разрешенному виду использования земельного участка.

Повторное рассмотрение обращения Голованова О.А. за разрешением на строительство многоквартирного малоэтажного жилого дома (от 29 июля 2015 года) также завершилось отказом в виду несоответствия требованиям градостроительного плана в части вида разрешенного использования со ссылкой на изменения в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Якутск", внесенные 10 июня 2015 года. Так, решением Якутской городской Думы была изменена зона квартала 30 - с зоны Ж-3А на Ж-6 - в соответствии с проектом планировки, утвержденным распоряжением Окружной Администрации г.Якутска от 25 августа 2014 г.

Между тем, данное изменение зоны не обеспечивает права и законные интересы Голованова О.А. как собственника земельного участка, что противоречит целям разработки Правил (пункт 3 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса); при подготовке изменений в Правила, касающихся изменения территориальных зон, не учтены сложившаяся планировка территории и существующее землепользование (пункт 4 части 1 статьи 34); изменения в Правила внесены без учета фактического использования земельных участков (пункт 1 части 2 статьи 36), поэтому оспариваемый акт нарушает права административного истца, связанные с пользованием земельным участком.

Согласно п. 1 ст. 56 Земельного кодекса РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.

В силу п. 6 ст. 56 Земельного кодекса РФ ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.

Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд в соответствии с п. 4 ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.

Согласно п. 8 Положения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 561, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение о резервировании земель, направляют копию решения о резервировании земель и прилагаемую к нему схему резервирования земель в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости в порядке, установленном ст. 15 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости".

Материалами дела установлено, что земельный участок с кадастровым номером N ... не являются зарезервированным, свободен от обременений и прав третьих лиц.

Доказательств государственной регистрации ограничения прав на данный участок в соответствии с изменениями, внесенными в Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск", в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем ведение государственного кадастра недвижимости, представлено не было.

Суд при разрешении спора должен был исходить из принципов равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений, неприкосновенности собственности, закрепленных в п.1 ст.1 ГК РФ, и а также учесть положения абз. 2 п. 26 и абз. 2 п. 45 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", из которых следует, что собственник или иной законный владелец вправе требовать устранения нарушений права, которые не связаны с лишением владения, в частности, если чинятся препятствия в осуществлении права собственности.

В данном случае многочисленные отказы органа местного самоуправления в выдаче собственнику земельного участка разрешения на строительство жилого дома, как индивидуального, так и многоквартирного, по различным основаниям, в том числе в связи с периодическими изменениями зоны застройки, повлекли нарушение прав Голованова О.А. на использование своего имущества по назначению. Голованов в течение длительного времени действовал добросовестно, добиваясь в установленном порядке разрешения на строительство в соответствии с видом разрешенного использования его земельного участка. При этом выполнял все рекомендации полномочных органов, однако произведенные им действия органом местного самоуправления все равно признавались недостаточными. В связи с этим его доводы об искусственных препятствиях в реализации права на строительство со стороны муниципальных органов заслуживают внимания и подтверждаются материалами дела.

Поскольку указанные обстоятельства не были учтены судом первой инстанции, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и исследованным доказательствам, решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении требований и возложении на орган местного самоуправления обязанности выдать Голованову О.А. разрешение на строительство многоквартирного малоэтажного жилого дома.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Якутского городского суда от 04 сентября 2015 года отменить, принять по делу новое решение, которым заявление Голованова О.А. удовлетворить.

Признать незаконным отказ Департамента градостроительной политики от 03 августа 2015 года в выдаче Голованову О.А. разрешения на строительство.

Обязать Окружную администрацию города Якутска выдать Голованову О.А. разрешение на строительство многоквартирного малоэтажного жилого дома на земельном участке площадью ... кв.м. с кадастровым номером N ... , расположенном по адресу ...

Председательствующий: Ноева В.В.

Судьи: Скакун А.И.

Оконешникова М.М.