Апелляционное определение СК по административным делам Новосибирского областного суда от 01 сентября 2015 г. по делу N 33-7609/2015

Судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда в составе:

председательствующего Лимановой Н.П.

судей Карболиной В.А., Давыдовой И.В.

при секретаре Т.Н.М.

с участием прокурора Еськовой Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Новосибирске 01 сентября 2015 года гражданское дело по апелляционной жалобе представителя ООО "ТОЧКА КОФЕ" - Б.М.С. на решение Центрального районного суда города Новосибирска от 16 июня 2015 года, которым в удовлетворении заявления Общества с ограниченной ответственностью "ТОЧКА КОФЕ" о признании недействительным постановления мэрии города Новосибирска от 26 августа 2014 года N7692 отказано.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Карболиной В.А., объяснения представителя ООО "ТОЧКА КОФЕ" - Б.М.С., объяснения представителя мэрии г.Новосибирска - Б.И.М., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Общество с ограниченной ответственностью "ТОЧКА КОФЕ" обратилось в суд с заявлением, просило признать недействительным постановление мэрии города Новосибирска от 26 августа 2014 года N7692 "О внесении изменений в перечень улиц, площадей и вокзалов города Новосибирска, где запрещено размещение отдельно стоящих нестационарных объектов торговли и услуг, объектов автомобильного сервиса, утвержденный постановлением мэра города Новосибирска от 01 декабря 2008г. N742".

В обоснование указали, что 10.12.2013г. ООО "ТОЧКА КОФЕ" обратилось к Председателю постоянной комиссии Совета депутатов города Новосибирска по научно-производственному развитию и предпринимательству С.И.Д. с просьбой оказать содействие по включению объектов по оказанию услуг по продаже горячих и прохладительных напитков путем розлива в перечень объектов, на которые не распространяет свое действие Постановление мэрии города Новосибирска от 01.12.2008 N 742.

Решением постоянной комиссии по научно-производственному развитию и предпринимательству Совета депутатов города Новосибирска 13.02.2014г. было рекомендовано исполняющему обязанности мэра города Новосибирска В.М.З. рассмотреть возможность внесения изменений в приложение к Постановлению мэрии "адрес" от 01.12.2008 N 742 в части дополнения перечня нестационарных объектов, на которые действие данного постановления не распространяется объектами "специализированные трейлеры по продаже кофе-напитков".

07.03.2014г. от заместителя мэра г. Новосибирска Б.В.Б. Председателю постоянной комиссии Совета депутатов города Новосибирска по научно- производственному развитию и предпринимательству С.И.Д. поступило письмо, гарантировавшее подготовку Проекта постановления мэрии города Новосибирска по внесению вышеуказанных изменений в Постановление мэрии города Новосибирска от N742 от 01.12.2008г.

Постановлением мэрии города Новосибирска от 08.04.2014г. N 2920 были внесены изменения в приложение к Постановлению мэрии города Новосибирска от 01.12.2008 N 742 в части дополнения перечня нестационарных объектов, на которые действие данного постановления не распространяется, в частности, трейлеры по продаже горячих и прохладительных напитков путем розлива (абзац 11 Примечания к Постановлению мэрии города Новосибирска от 01.12.2008 N 742). Данные изменения позволили заявителю получить паспорта мобильных объектов, в том числе, в Администрации Центрального округа города Новосибирска, и разместить на их основе мобильные объекты в доступных для населения города Новосибирска местах.

Постановлением мэрии города Новосибирска от 26.08.2014г. N 7692 "О внесении изменений в перечень улиц, площадей и вокзалов города Новосибирска, где запрещено размещение отдельно стоящих нестационарных объектов торговли и услуг, объектов автомобильного сервиса, утвержденный постановлением мэра города Новосибирска от 01.12.2008г. N 742" из Примечания к Постановлению мэрии города Новосибирска от 01.12.2008г. N 742 абзац 11 был исключен. Данное постановление было опубликовано 29.08.2014 в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска, N 65, с. 4.

В результате принятия данного Постановления мэрией города Новосибирска было отказано во внесении объектов заявителя в Схему размещения нестационарных объектов услуг и автомобильного сервиса (Дело N А45-24757/2014, рассмотренное Арбитражным судом Новосибирской области), что в свою очередь послужило основанием для аннулирования выданных заявителю паспортов мобильных объектов (Дело N А45- 16447/2014, рассмотренное Арбитражным судом Новосибирской области), в результате мобильные объекты заявителя могут быть демонтированы (Дело N А45-16944/2014, рассматриваемое Арбитражным судом Новосибирской области).

Считают, что Постановление мэрии города Новосибирска от 26.08.2014г. N 7692 не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы ООО "ТОЧКА КОФЕ" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судом постановлено указанное выше решение, обжалуемое представителем ООО "ТОЧКА КОФЕ" - Б.М.С.

В апелляционной жалобе просит решение отменить.

В обоснование доводов жалобы указывает, что не соответствует закону вывод суда о том, что заявителем пропущен установленный частью 1 ст. 256 ГПК РФ трехмесячный срок на обращение в суд с заявлением. Суд, установив, что оспариваемый правовой акт является нормативным, применил неподлежащую применению норму права, а именно ст. 256 ГПК РФ. Вместе с тем ООО "ТОЧКА КОФЕ" обратилось в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта мэрии города Новосибирска по правилам главы 24 ГПК РФ.

Гражданским процессуальным законодательством не предусмотрен срок для обращения в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта.

Несостоятельным является вывод суда о том, что содержание норм законов и иных нормативно-правовых актов, на которые заявитель ссылается в обоснование своих требований, не находится в противоречии с содержанием оспариваемого постановления.

Судом не учтено содержание следующих правовых норм, которым не соответствует обжалуемый нормативный правовой акт: Федеральному закону от 28.12.2009г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Указу Президента РФ от 29.01.1992 N 65 "О свободе торговли", Уставу города Новосибирска, принятому решением городского Совета Новосибирска от 27.06.2007 N 616, Письму Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 27 января 2014 г. N ЕВ-820/08.

Ограничения размещения нестационарных объектов на территории города Новосибирска установлены только Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ и принятым на его основе Приказом Минпромторга Новосибирской области от 24.01.2011 N 10.

Судом не дана оценка непредставления мэрией города Новосибирска в нарушение ч. 1 ст. 249 ГПК РФ доказательств в отношении обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Доводы заинтересованного лица об основаниях принятия Постановления N 7692 противоречивы, не относятся к рассмотренному делу и не соответствуют действительности.

Не соответствует закону вывод суда о том, что факт нарушения законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности Постановлением N 7692 не входит в предмет судебной проверки по делам о признании недействующими нормативных правовых актов.

Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с ч.ч.1, 2 ст. 327.1 ГПК РФ в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частями 1, 5 ст. 251 ГПК РФ организация, считающая, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления нарушаются ее права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно содержать указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда в своем совместном постановлении N6/8 от 01.07.1996г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Как установлено судом, Постановлением мэрии г. Новосибирска от 01 декабря 2008 года N742 в целях упорядочения размещения отдельно стоящих нестационарных объектов торговли и услуг, объектов автомобильного сервиса на территории города Новосибирска был утвержден Перечень улиц, площадей и вокзалов города Новосибирска, где запрещено размещение отдельно стоящих нестационарных объектов торговли и услуг, объектов автомобильного сервиса (далее по тексту - Перечень).

Указанный Перечень имеет примечание, согласно которому размещение нестационарных объектов торговли и услуг, объектов автомобильного сервиса не разрешается на расстоянии менее 50 метров от края проезжей части улиц и менее 100 метров от зданий вокзалов и площадей, указанных в перечне, за исключением:

киосков, совмещенных с остановочными пунктами транспорта; специализированных киосков по продаже мороженого, проездных документов и периодических печатных изданий (газет, журналов, альманахов, бюллетеней и иных изданий, имеющих постоянное название, текущий номер и выходящих в свет не реже одного раза в год);

специализированных киосков и павильонов по продаже цветов;

летних кафе;

цистерн (по продаже кваса);

торговых мест по продаже новогодних деревьев;

нестационарных объектов торговли и услуг, объектов автомобильного сервиса, присоединенных к централизованным сетям водоснабжения и канализования (установленных до 01.01.2012), за исключением реализующих товары похоронно-ритуального назначения; ремонтно-технических мастерских;

автомобильных моек;

На площади им. Гарина-Михайловского разрешается размещение только остановочных комплексов.

Постановлением мэрии г. Новосибирска от 08 апреля 2014г. N2920 примечание к Перечню было дополнено абзацем одиннадцатым следующего содержания:

"трейлеров по продаже горячих и прохладительных напитков путем розлива".

Постановлением мэрии г. Новосибирска от 26 августа 2014 года N7692 из примечания к перечню одиннадцатый абзац был исключен.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом, принятым исполнительно-распорядительным органом муниципального образования города Новосибирска в пределах компетенции, с соблюдением порядка, установленного действующим законодательством и гражданских прав и охраняемых законом интересов, ООО "ТОЧКА КОФЕ" не нарушает.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 38 Устава города Новосибирска мэр города Новосибирска издает в пределах своих полномочий правовые акты.

Согласно пункту 18 части 4 статьи 42 Устава города Новосибирска в целях решения вопросов местного значения мэрия города Новосибирска обладает следующими полномочиями в области градостроительной деятельности, строительства, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, торгового и бытового обслуживания населения города Новосибирска: создает условия для обеспечения жителей города Новосибирска услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Оспариваемое постановление официально опубликовано в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска от 29.08.2014г. N65.

Оспариваемым постановлением внесены изменения в Перечень улиц, площадей и вокзалов города Новосибирска, где запрещено размещение отдельно стоящих нестационарных объектов торговли и услуг, объектов автомобильного сервиса.

Действующим законодательством не установлены какие-либо требования или пределы правового регулирования данных правоотношений, а именно определения перечня улиц, площадей и вокзалов города Новосибирска, где запрещено размещение отдельно стоящих нестационарных объектов торговли и услуг, объектов автомобильного сервиса.

Согласно части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Таким образом, органы местного самоуправления города Новосибирска обладают самостоятельностью при определении соответствующего Перечня.

Согласно пункту 5 Указа Президента РФ от 29.01.1992г. N65 "О свободе торговли" местным органам власти и управления предписано содействовать свободной торговле предприятий и граждан, обратив особое внимание на оборудование мест торговли, поддержание в них общественного порядка и соблюдение санитарных норм и правил.

В силу пунктов 1,3 ст. 3 Федерального закон от 28.12.2009г. N381-Ф3 "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Как правильно указал суд в решении, органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Довод апелляционной жалобы о непредставлении мэрией города Новосибирска доказательств в отношении обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого муниципального правового акта, опровергается материалами дела.

Суду представлены копии обращений, свидетельствующих о причинах принятия оспариваемого правового акта.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В соответствии со ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные правовые акты принимаются органами местного самоуправления по вопросам местного значения.

Согласно части 2 статьи 46 указанного Федерального закона, порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Таким образом, основным критерием оценки законности правового акта является его издание в пределах полномочий соответствующего органа.

В силу пункта 1.9 Регламента мэрии города Новосибирска, утвержденного постановлением мэрии города Новосибирска от 02.08.2010 N 252 (далее - Регламент мэрии города Новосибирска), порядок подготовки проектов правовых актов мэрии, перечень прилагаемых к проектам правовых актов документов и требования к ним, а также порядок издания, рассылки и хранения правовых актов мэрии и отдельных видов документов определяются правовыми актами мэрии, Инструкцией по делопроизводству в мэрии города Новосибирска в соответствии с действующим законодательством.

Специального порядка подготовки постановлений мэрии города Новосибирска в отношении оспариваемого постановления не установлено.

При этом ни Федеральный закон 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни Регламент мэрии города Новосибирска не устанавливают требование указывать в правовом акте какие-либо обстоятельства, послужившие основанием его подготовки.

Кроме того, согласно пп. "а" пункта 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Обжалуемый правовой акт издан в пределах компетенции мэрии города Новосибирска, что нашло подтверждение в ходе рассмотрения дела судом первой инстанции.

Кроме того, в силу пункта 26 вышеуказанного Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48, при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Таким образом, исходя из системного толкования действующего законодательства и муниципальных правовых актов, наличие либо отсутствие в муниципальном правовом акте указания на обстоятельства, послужившие основанием его подготовки, в данном случае не может свидетельствовать о законности (незаконности) такого правового акта.

При этом суд обоснованно посчитал, что доводы заявителя о нарушении его законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создании препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемым постановлением не входят в предмет судебной проверки по делам данной категории, поскольку проверка законности действий органов местного самоуправления, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности осуществляется в ином установленном законом порядке.

Судебная коллегия также не может согласиться с доводами жалобы о несоответствии вывода суда о том, что факт нарушения законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности обжалуемым постановлением не входит в предмет судебной проверки по делам о признании недействующими нормативных правовых актов.

В частности, сам заявитель в апелляционной жалобе отмечает, что не основывал свои требования на нарушении оспариваемым постановлением норм антимонопольного законодательства. Те правовые нормы, которым не соответствует Постановление N7692, не направлены на регулирование отношений по защите конкуренции и с этими отношениями не связаны.

В частности, организационные и правовые основы защиты конкуренции определяет Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Статьями 22, 23 данного Федерального закона определены функции и полномочия специального уполномоченного антимонопольного органа, который предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства, в том числе органом местного самоуправления (п. 3 ст. 22).

Суд, проверяя законность правового акта и установив, что он принят в компетенции соответствующего органа, проверяет, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Между тем, судебная коллегия считает, что из мотивировочной части решения подлежит исключению вывод суда о пропуске заявителем установленного ч. 1 ст. 256 ГПК РФ трехмесячного срока на обращение в суд с настоящим заявлением.

Положения ст. 256 ГПК РФ, устанавливающей срок обращения с заявлением об оспаривании решений, действий органа местного самоуправления в 3-месячный срок, в данном случае неприменимы.

По смыслу указанной выше нормы права, в течение трех месяцев со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, может быть подано заявление об оспаривании ненормативного правового акта, тогда как подача заявления о признании недействительным нормативного правового акта подобными сроками не ограничена, а исковая давность к случаям оспаривания нормативного правового акта по общему правилу не применяется, поскольку презюмируется длящийся характер действия его норм.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 328, 330 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда города Новосибирска от 16 июня 2015 года по доводам апелляционной жалобы оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя ООО "ТОЧКА КОФЕ" - Б.М.С. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: