Определение СК по гражданским делам Ленинградского областного суда от 17 декабря 2015 г. по делу N 33-6439/2015

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Пономаревой Т.А.,

судей Кабировой Е.В., Тумашевич Н.С.,

прокурора Пантюшкиной Я.А.

при секретаре Косареве В.С.

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционным жалобам представителя ответчика муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N4" - Сиговой Н. С., представителя ответчика администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Кругловой О. В. на решение Лужского городского суда Ленинградской области от 5 октября 2015 года, которым частично удовлетворены исковые требования Лужского городского прокурора Ленинградской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к муниципальному дошкольному образовательному учреждению "Детский сад N4", администрации Лужского муниципального района Ленинградской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в не установлении системы контроля доступа и заключения договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны, об обязании оборудовать здание образовательного учреждения системой доступа и организовать охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Кабировой Е.В., объяснения представителя ответчика муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N" - Сиговой Н.С. и представителя ответчика администрации Лужского муниципального района "адрес" - Кругловой О.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя "адрес" прокуратуры - Пантюшкиной Я.А., судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

установила:

Лужский городской прокурор Ленинградской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Лужский городской суд Ленинградской области с исковым заявлением к муниципальному дошкольному образовательному учреждению "Детский сад N4" (далее - МДОУ "Детский сад N4"), администрации муниципального образования Лужский муниципальный район Ленинградской области, в котором с учетом внесенных и принятых судом изменений в его предмет просил:

- признать незаконным бездействие ответчиков, выразившиеся в не установлении системы контроля доступа и заключении договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в образовательном учреждении;

- обязать ответчиков оборудовать здание системой доступа и организовать охрану силами службы безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия в срок до 15 ноября 2015 года.

В обоснование заявленных требований указано, что Лужской городской прокуратурой Ленинградской области проведена проверка в МДОУ "Детский сад N4", в ходе которой выявлены нарушения требований законодательства о противодействии терроризму, выразившиеся в отсутствии системы контроля доступа в помещения учебного заведения, а также в не заключении договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны.

При этом руководитель образовательного учреждения в администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области по вопросу выделения дополнительного финансирования для проведения данных мероприятий не обращался, что свидетельствует о неисполнении требований Министерства образования и науки Российской Федерации, изложенных в письме от 26 января 2011 года N МК-70/15 "О мерах, направленных на усиление антитеррористической защищенности и обеспечение пожарной безопасности", в части дополнительных мер по охране организаций, ужесточению пропускного режима на объекты, организации ежедневной проверки объектов и прилегающих в ним территорий, принятию мер по недопущению несанкционированной парковки автотранспорта вблизи образовательных организаций.

С учетом изложенного, ссылаясь на положения статей 2, 20, 40, 45 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 3 Конвенции о правах ребенка, пункта 1 части 1 статьи 4, части 2 статьи 4, статьи 9 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации, статей 1, 2, 3 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", пункта 2 части 6 статьи 28, пункта 8 части 1 статьи 41, пунктов 2, 15 части 3 статьи 28, пункта 8 части 1 статьи 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", пункта 7 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации от 5 октября 2009 года, части 13 статьи 30 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", пункта 6.48 СП 118.13330.2012. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-200", утвержденного Приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 года N 635/10, пункта 6.1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", прокурор указывал, что ненадлежащее соблюдение МДОУ "Детский сад N4" требований законодательства о противодействии терроризму может повлечь возникновение угрозы жизни и здоровью несовершеннолетних, обучающихся в образовательном учреждении (л.д. 2-6, 19-20).

В судебном заседании суда первой инстанции участвовавший в деле представитель Лужской городской прокуратуры Ленинградской области - Сеидов В.О. поддерживал исковые требования.

Представитель МДОУ "Детский сад N4" - Сигова Н.С. и представитель администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Круглова О.В. иск не признавали (л.д.75-78).

Решением Лужского городского суда Ленинградской области от 5 октября 2015 года исковые требования Лужского городского прокурора Ленинградской области, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, удовлетворены частично.

Суд признал незаконными бездействия ответчиков, выразившиеся в не установлении системы контроля доступа и не заключении договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в учебном заведении, а также возложил на МДОУ "Детский сад N4" и администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области обязанность оборудовать системой контроля доступа и организовать охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия, здание образовательного учреждения, расположенное по адресу: Ленинградская область, г. Луга, пр. Кирова, д.49, в срок до 1 марта 2016 года (л.д. 81-93).

МДОУ "Детский сад N4" не согласилось с законностью и обоснованностью постановленного решения, его представителем Сиговой Н.С. подана апелляционная жалоба, в которой она просит решение суда первой инстанции отменить

Податель жалобы указывает, что ссылку суда на положения Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" нельзя признать обоснованной, поскольку установленные в нем требования к обеспечению безопасности пользователей здания или сооружения, введенного в эксплуатацию до вступления в силу таких требований, а также к связанным с такими зданиями и сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), установленные данным Законом, не применяются вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания или сооружения (пункт 1 части 1 статьи 42 Закона N 384-ФЗ).

Полагает, что требования СП 118.13330.2012. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-200", утвержденного Приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 года N 635/10, не могут быть приняты во внимание, так как они введены в действие с 1 сентября 2014 года.

По мнению представителя ответчика ни один правовой акт, на который ссылается суд, не раскрывает понятия системы контроля доступа и не устанавливает обязанность дошкольного учреждения организовывать в здании охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия.

Находит, что судом не учтено наличие в детском саду инженерно-технических средств охраны (охранно-пожарной сигнализации, тревожной сигнализации, системы видеонаблюдения), а также то обстоятельство, что предписание прокурора об устранении выявленных нарушений в материалах дела отсутствует.

Отмечает, что в настоящее время утвержден бюджет Лужского муниципального района ленинградской области на 2016 год, в связи с чем заявки муниципальных учреждений на выделение дополнительных ассигнований не могут быть удовлетворены в полном объеме (л.д. 97-97 - оборот).

Представитель администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Круглова О.В. также не согласилась с постановленным решением, подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Податель жалобы указывает, что в нарушение требований статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года N 2202-1 прокурор не выносил представление об устранении нарушений закона, тогда как перечень мер и/или мероприятий, направленных на усиление антитеррористической защиты, в настоящее время четко не определен.

Считает, что руководителем МДОУ "Детский сад N4" предприняты меры, изложенные в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 26 января 2011 года N МК-70/15, а также издан ряд локальных нормативных актов, регламентирующих порядок действий работников учреждений и степень их ответственности за жизнь и здоровье воспитанников. Кроме того, в детском саду проводятся учения по отработке действий в случае возникновения чрезвычайной ситуации, в том числе эвакуация учащихся при угрозе террористического акта, что в совокупности с вышеизложенным свидетельствует о соблюдении необходимых мер безопасности.

Представитель ответчика усматривает наличие коллизии между пунктами 32-34 Постановления Правительства российской Федерации от 25 марта 2015 года N 272 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)" и нормативными актами Государственного пожарного надзора, а также санитарными нормами и правилами, которые регламентируют устройство, содержание и режим работы образовательного учреждения, запрещают устанавливать любые устройства, преграждающие свободный выход из здания в случае возникновения чрезвычайной ситуации (л.д. 113-115).

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции представитель МДОУ "Детский сад N4" - Сигова Н.С. и представитель администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Круглова О.В. поддержали доводы жалобы.

Представитель Ленинградской областной прокуратуры - Пантюшкина Я.А. возражала против доводов жалоб.

Проверив законность и обоснованность решения суда по правилам части 1 статьи 327.1 ГПК Российской Федерации в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу статьи 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, указано, что государства - участники конвенции обеспечивают, чтобы учреждения, службы и органы, ответственные за заботу о детях или их защиту, отвечали нормам, установленным компетентными органами, в частности, в области безопасности и здравоохранения и с точки зрения численности и пригодности их персонала, а также компетентного надзора (пункт 3 статьи 3 Конвенции).

Таким образом, Российская Федерация приняла на себя обязательства, в том числе международно-правовые, по обеспечению безопасности в детских учреждениях, в данном случае по обеспечению противодействия терроризму в дошкольных и школьных учреждениях.

В соответствии с пунктами 1 и 7 статьи 2 ФЗ от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" одним из принципов противодействия терроризму в Российской Федерации является обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, приоритет мер предупреждения терроризма.

Согласно пункту 4 статьи 3 указанного Закона противодействие терроризму - деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению терроризма, выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Участие в профилактике терроризма выражается в обеспечении антитеррористической защищенности зданий и сооружений, в которых размещены и муниципальные учреждения образования (пункт 3 статьи 5 ФЗ N35-ФЗ).

Согласно части 13 статьи 30 ФЗ от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в зданиях образовательных организаций должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях в зданиях и сооружениях должны быть устроены системы телевизионного наблюдения, системы сигнализации и другие системы, направленные на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения.

Судом первой инстанции установлено, что МДОУ "Детский сад N4" осуществляет образовательную деятельность по основной программе дошкольного образования, а также присмотр и уход за детьми по адресу: Ленинградская область, г. Луга, пр. Кирова, д.49.

Из Устава данной бюджетной организации следует, что ее учредителем является муниципальное образование Лужский муниципальный район ленинградской области, функции и полномочия учредителя осуществляет администрация Лужского муниципального района ленинградской области.

Одни из основных обязательств образовательного учреждения связаны с осуществлением деятельности в соответствии с требованиями действующего законодательства, созданием условий для охраны здоровья воспитанников, а также организации охраны их здоровья в пределах, определенных законодательством об образовании (пункты 1.7, 1.12 Устава).

Между тем по результатам проверки, проведенной Лужской городской прокуратурой Ленинградской области в 2015 году, установлено, что помещение МДОУ "Детский сад N4" не оборудовано системой контроля доступа, а договоры на выставление поста физической охраны с предприятиями, имеющими лицензию на охранную деятельность, в настоящее время не заключены (л.д. 7-8, 9-10).

Указанные обстоятельства в ходе рассмотрения дела по существу сторонами не оспаривались.

В силу пункта 6.1 части 1 статьи 15 ФЗ от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.

Утвержденная Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года "Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации" предусматривает, что субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму.

В силу пункта 42 Концепции расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

Исходя из содержания пункта 8 части 1 статьи 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в образовательном учреждении.

В силу пунктов 2, 15 части 3 статьи 28 указанного закона к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относится создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации, а также материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами.

Таким образом, исполнение требований нормативно-правовых актов по обеспечению технической укрепленности и антитеррористической защищенности является обязанностью не только образовательных учреждений, но и органов местного самоуправления.

Разрешая спор по существу, оценив представленные доказательства по правилам статьи 67 ГПК Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об удовлетворении требований прокурора, правильно указав, что установление системы контроля управления доступом при входе и поста физической охраны является обязательным, выполнение данных мероприятий необходимо для пресечения преступлений террористической направленности, является мерой по обеспечению безопасности жизни и здоровья учащихся и работников, а также их защите от любых посягательств со стороны третьих лиц.

В свою очередь допущенное ответчиками бездействие отрицательно сказывается на комплексной безопасности лиц, пребывающих в учреждении, поскольку не обеспечивается надлежащая антитеррористическая и противодиверсионная устойчивость объекта, что может способствовать совершению в нем противоправных действий.

При этом суд первой инстанции обоснованно возложил обязанность по установке системы контроля доступа и поста физической охраны как на МДОУ "Детский сад N4", так и на администрацию МО Лужский муниципальный район ленинградской области, поскольку администрация, являясь органом местного самоуправления и субъектом антитеррористической деятельности, обеспечивает финансирование указанного бюджетного учреждения.

Доводы апелляционной жалобы о том, что действующее законодательство не содержит обязательных предписаний относительно оборудования здания детского сада системой контроля доступа и охраны силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия, необоснованны. Как следует из приведенных выше норм права, они содержат императивные предписания как в отношении образовательных учреждений, так и органов местного самоуправления. Кроме того, при рассмотрении вопроса о необходимости соблюдения требований законодательства об антитеррористической защищенности применяется системное толкование нормативно-правовых актов Российской Федерации, которые отражены в принятом по делу решении.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в МДОУ "Детский сад N4" совершен ряд действий для укрепления антитеррористической защищенности объекта (установлена охранно-пожарная и тревожная сигнализации, системы видеонаблюдения, регулярно проводятся учения, локальными актами на работников учреждения возложена ответственность за жизнь и здоровье за своих воспитанников), указанных выводов не опровергают, поскольку их надлежащая эффективность может быть достигнута лишь в применении всего комплекса мероприятий, предусмотренных действующим законодательством.

Ссылка подателей жалоб на то, что в адрес дошкольного учреждения представление об устранении нарушения закона не выносилось, основанием для отмены постановленного решения не является, так как обязательное применение данной меры прокурорского реагирования в досудебном порядке не предусмотрено.

Доводы апелляционной жалобы о том, что требования "Технического регламента безопасности зданий и сооружений" и СП 118.13330.2012 не подлежат применению к спорным правоотношениям, поскольку здание МДОУ "Детский сад N4" введено в эксплуатацию до вступления в силу указанных нормативных актов, подлежат отклонению, так как работы по установке системы контроля доступа и поста физической охраны не зависят и не требуют проведения реконструкции или капитального ремонта здания учреждения.

Не может быть принято во внимание и то обстоятельство, что бюджет Лужского муниципального района Ленинградской области на 2016 год в настоящее время утвержден, поскольку действующее законодательство не связывает реализацию полномочий органов местного самоуправления с наличием у них для этого финансовой возможности.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств, в то время как основания для их переоценки отсутствуют.

Ссылок на какие-либо процессуальные нарушения, являющиеся безусловным основанием для отмены правильного по существу решения суда, апелляционная жалоба не содержит.

Руководствуясь частью 1 статьи 327.1, статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Лужского городского суда Ленинградской области от 5 октября 2015 года оставить без изменения, апелляционные жалобы представителя ответчика муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N4" - Сиговой Н. С. и представителя ответчика администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Кругловой О. В. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи:

судья Киселева С.Н.