Определение СК по гражданским делам Ленинградского областного суда от 17 декабря 2015 г. по делу N 33-6442/2015

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Головиной Е.Б.

судей Осиповой Е.А. и Рогачевой В.В.,

при секретаре Булановой Е.А.,

с участием прокурора Пантюшкиной Я.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам представителей ответчиков муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 9 комбинированного вида" - Сиговой Н.С. и администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Кругловой О.В. на решение Лужского городского суда Ленинградской области от 05 октября 2015 года, которым частично удовлетворены исковые требования Лужского городского прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к муниципальному дошкольному образовательному учреждению "Детский сад N 9 комбинированного вида" и администрации Лужского муниципального района Ленинградской области о признании бездействия, выразившегося в не установлении системы контроля доступа и заключения договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в учебном заведении, обязании оборудовать здание образовательного учреждения системой доступа и организовать охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Осиповой Е.А., объяснения представителя муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 9 комбинированного вида" - Сиговой Н.С. и представителя администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Кругловой О.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя Ленинградской областной прокуратуры - Пантюшкиной Я.А., судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

установила:

Лужский городской прокурор обратился в суд с иском в интересах определенного круга лиц к муниципальному дошкольному образовательному учреждению "Детский сад N 9 комбинированного вида" и администрации Лужского муниципального района Ленинградской области, в котором, с учетом принятых в порядке статьи 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации изменений, просил признать незаконными бездействия, выразившиеся в неустановлении системы контроля доступа и заключения договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в учебном заведении, также обязать оборудовать здание образовательного учреждения системой доступа и организовать охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия до ДД.ММ.ГГГГ.

В обоснование заявленных требований указывал, что Лужской городской прокуратурой проведена проверка МДОУ "Детский сад N 9 комбинированного вида", в ходе которой выявлены нарушения требований законодательства о противодействии терроризму, выразившиеся в отсутствии системы контроля доступа в помещения учебного заведения, а также незаключении договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны. Также прокурором установлено, что руководитель образовательной организации не обращался в администрацию Лужского муниципального района для дополнительного финансирования мероприятий на указанные цели.

Истец, ссылаясь на ст.ст. 2, 20, 40, 45 Конституции Российской Федерации, ч. 3 ст. 3 Конвенции о правах ребенка, п. 1 ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 4, ст. 9 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации, ст.ст. 1, 2, 3 Федерального закона от 06 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", п. 2 ч. 6 ст. 28, п. 8 ч. 1 ст. 41, пунктов 2, 15 ч. 3 ст. 28, п. 8 ч.1 ст. 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", п. 7 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утв. Президентом РФ от 05 октября 2009 года, ч. 13 ст. 30 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", п. 6.48 СП 118.13330.2012. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-200", утв. Приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 года N 635/10, п. 6.1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", указывал, что ненадлежащее соблюдение МДОУ "Детский сад N 9 комбинированного вида" требований законодательства о противодействии терроризму может повлечь возникновение угрозы жизни и здоровью несовершеннолетних обучающихся в образовательном учреждении.

Решением Лужского городского суда Ленинградской области от 05 октября 2015 года исковые требования Лужского городского прокурора к муниципальному дошкольному образовательному учреждению "Детский сад N 9 комбинированного вида" и администрации Лужского муниципального района Ленинградской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в неустановлении системы контроля доступа и заключения договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в учебном заведении, обязании оборудовать здание образовательного учреждения системой доступа и организовать охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия удовлетворены частично.

Судом признано незаконным бездействие муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 9 комбинированного вида" и администрации Лужского муниципального района Ленинградской области, выразившееся в неустановлении системы контроля доступа и заключения договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в учебном заведении.

Также судом возложена обязанность на муниципальное дошкольное образовательное учреждения "Детский сад N 9 комбинированного вида" и администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области до 01 марта 2016 года оборудовать системой контроля доступа и организовать охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия, здание муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 9 комбинированного вида", расположенного по адресу: "адрес"

С постановленным решением суда первой инстанции представители ответчиков не согласились, считая его незаконным и необоснованным, представили апелляционные жалобы, в которых просят решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей апелляционной жалобы представитель муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 9 комбинированного вида" - Сигова Н.С. указывает, что ссылку суда на положения Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" нельзя признать обоснованной, поскольку установленные в нем требования к обеспечению безопасности пользователей здания или сооружения, введенного в эксплуатацию до вступления в силу таких требований, а также к связанным с такими зданиями и сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), установленные данным Законом, не применяются вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания или сооружения (пункт 1 части 1 статьи 42 Закона N 384-ФЗ). Данное здание учреждения введено в эксплуатация в 1991 году, не реконструировалось, капитально не ремонтировалось по настоящее время. В свою очередь требования СП 118.13330.2012. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-200", утв. Приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 года N 635/10, не могут быть приняты во внимание, так как они введены в действие с 1 сентября 2014 года.

Податель жалобы полагает, что ни один нормативно-правовой акт, на который ссылается суд, не раскрывает понятия "система контроля доступа" и не устанавливает обязанность дошкольного образовательного учреждения организовывать в здании охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного предприятия. Считает, что судом не учтено наличие в детском саду инженерно-технических средств охраны (охранно-пожарной сигнализации, тревожной сигнализации, системы видеонаблюдения), а также то обстоятельство, что предписание прокурора об устранении выявленных нарушений в материалах дела отсутствует. Отмечает, что в настоящее время утвержден бюджет Лужского муниципального района на 2016 год, в связи с чем, заявки муниципальных учреждений на выделение дополнительных ассигнований не могут быть удовлетворены в полном объеме.

Представитель администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Круглова О.В. считает, что решение суда в настоящей редакции неисполнимо, ввиду того, что судом не даны разъяснения каким документом предусмотрена обязанность образовательного учреждения организовать пост физической охраны на договорной основе, так же из текста решения непонятно какой нормативно-правовой акт раскрывает понятия системы контроля доступа и как соблюсти нормативные акты в части требований к содержанию и оборудованию зданий образовательных учреждений и одновременно с этим требования по обеспечению антитеррористической защищенности. Также указывает, что в нарушение требований ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года N 2202-1 прокурор не выносил представление об устранении нарушений закона, тогда как перечень мер и/или мероприятий, направленных на усиление антитеррористической защите, в настоящее время четко не определен. Считает, что руководителем образовательного учреждения предприняты меры, изложенные в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 26 января 2011 года N МК-70/15, а также издан ряд локальных нормативных актов, регламентирующих порядок действий работников учреждений и степень их ответственности за жизнь и здоровье воспитанников. Кроме того, в детском саду проводятся учения по отработке действий в случае возникновения чрезвычайной ситуации, в том числе эвакуация учащихся при угрозе террористического акта, что в совокупности с вышеизложенным свидетельствует о соблюдении необходимых мер безопасности.

Круглова О.В. усматривает наличие коллизии между пунктами 32-34 Постановления Правительства от 25 мая 2015 года N 272 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)" и нормативными актами Государственного пожарного надзора, а также санитарными нормами и правилами, которые регламентируют устройство, содержание и режим работы образовательного учреждения, запрещают устанавливать любые устройства, преграждающие свободный выход из здания в случае возникновения чрезвычайной ситуации.

Рассмотрев представленные в дело доказательства, заслушав мнение лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда не усматривает правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции, в силу следующего.

В силу ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года указано, что государства - участники конвенции обеспечивают, чтобы учреждения, службы и органы, ответственные за заботу о детях или их защиту, отвечали нормам, установленным компетентными органами, в частности, в области безопасности и здравоохранения и с точки зрения численности и пригодности их персонала, а также компетентного надзора (п. 3 ст. 3 Конвенции). Таким образом, Российская Федерация приняла на себя обязательства, в том числе международно-правовые, по обеспечению безопасности в детских учреждениях, в данном случае по обеспечению противодействия терроризму в дошкольных и школьных учреждениях.

В соответствии с пунктами 1 и 7 ст. 2 ФЗ от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" одним из принципов противодействия терроризму в Российской Федерации является обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, приоритет мер предупреждения терроризма. Согласно п. 4 ст. 3 указанного Закона противодействие терроризму - деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению терроризма, выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма. Участие в профилактике терроризма выражается в обеспечении антитеррористической защищенности зданий и сооружений, в которых размещены и муниципальные учреждения образования (п.3 ст. 5 ФЗ N35-ФЗ).

Согласно ч. 13 ст. 30 ФЗ от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в зданиях образовательных организаций должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях в зданиях и сооружениях должны быть устроены системы телевизионного наблюдения, системы сигнализации и другие системы, направленные на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения.

Судом первой инстанции установлено, что МДОУ "Детский сад N 9 комбинированного вида" осуществляет образовательную деятельность по основной программе дошкольного образования, а также присмотр и уход за детьми по адресу: "адрес". Из Устава данной бюджетной организации следует, что ее учредителем является муниципальное образование Лужский муниципальный район, функции и полномочия учредителя осуществляет администрация Лужского муниципального района. Одни из основных обязательств учебного учреждения связаны с осуществлением деятельности в соответствии с требованиями действующего законодательства, созданием условий для охраны здоровья воспитанников, а также организации охраны их здоровья, в пределах, определенных законодательством об образовании (п.п. 1.7, 1.12 Устава).

Между тем по результатам проверки, проведенной Лужской городской прокуратурой в 2015 году, установлено, что помещение МДОУ "Детский сад N 9 комбинированного вида" не оборудовано системой контроля доступа, а договоры на выставление поста физической охраны с предприятиями, имеющими лицензию на охранную деятельность, в настоящее время не заключены. Указанные обстоятельства в ходе рассмотрения дела по существу сторонами не оспаривались.

В силу п. 6.1 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений. Утвержденная Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года "Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации" предусматривает, что субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму.

В силу п. 42 Концепции расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов. Исходя из содержания пункта 8 части 1 ст. 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в образовательном учреждении. В силу п.п. 2, 15 ч. 3 ст. 28 указанного закона к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относится создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации, а также материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами.

Таким образом, исполнение требований нормативно-правовых актов по обеспечению технической укрепленности и антитеррористической защищенности является обязанностью не только образовательных учреждений, но и органов местного самоуправления.

Разрешая спор по существу, оценив представленные доказательства по правилам ст. 67 ГПК Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об удовлетворении требований прокурора, указав, что установление системы контроля управления доступом при входе и поста физической охраны является обязательным, выполнение данных мероприятий необходимо для пресечения преступлений террористической направленности, является мерой по обеспечению безопасности жизни и здоровья учащихся и работников, а также их защите от любых посягательств со стороны третьих лиц.

В свою очередь допущенное ответчиками бездействие отрицательно сказывается на комплексной безопасности лиц, пребывающих в учреждении, поскольку не обеспечивается надлежащая антитеррористическая и противодиверсионная устойчивость объекта, что может способствовать совершению в нем противоправных действий.

При этом суд первой инстанции обоснованно возложил обязанность по установке системы контроля доступа и поста физической охраны, как на МДОУ "Детский сад N 9 комбинированного вида", так и на администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области, поскольку администрация, являясь органом местного самоуправления и субъектом антитеррористической деятельности, обеспечивает финансирование указанного бюджетного учреждения.

Судебная коллегия полагает, что доводы апелляционной жалобы о том, что действующее законодательство не содержит обязательных предписаний относительно оборудования здания детского сада системой контроля доступа и охраны силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия, необоснованны. Как следует из приведенных выше норм права, они содержат императивные предписания, как в отношении образовательных учреждений, так и органов местного самоуправления. Кроме того, при рассмотрении вопроса о необходимости соблюдения требований законодательства об антитеррористической защищенности применяется системное толкование нормативно-правовых актов Российской Федерации, которые отражены в принятом по делу решении.

Доводы о том, что в МДОУ "Детский сад N 9 комбинированного вида" совершен ряд действий для укрепления антитеррористической защищенности объекта (установлена охранно-пожарная и тревожная сигнализации, системы видеонаблюдения, регулярно проводятся учения, локальными актами на работников учреждения возложена ответственность за жизнь и здоровье за своих воспитанников), указанных выводов не опровергают, поскольку их надлежащая эффективность может быть достигнута лишь в применении всего комплекса мероприятий, предусмотренных действующим законодательством.

Ссылка представителей ответчиков на то, что в адрес дошкольного учреждения представление об устранении нарушения закона прокурором не выносилось, основанием для отмены постановленного решения не является, так как обязательное применение данных мер прокурорского реагирования в досудебном порядке не предусмотрено.

Апелляционная инстанцию не соглашается с доводами жалобы о том, что требования "Технического регламента безопасности зданий и сооружений" и СП 118.13330.2012, не подлежат применению к спорным правоотношениям, поскольку здание МДОУ "Детский сад N 9 комбинированного вида" введено в эксплуатацию до вступления в силу указанных нормативных актов, подлежат отклонению, так как работы по установке системы контроля доступа и поста физической охраны не зависят и не требуют проведения реконструкции или капитального ремонта здания учреждения.

Судебной коллегией также не может быть принято во внимание и то обстоятельство, что бюджет Лужского муниципального района на 2016 год в настоящее время утвержден, поскольку действующее законодательство не связывает реализацию полномочий органов местного самоуправления с наличием у них для этого финансовой возможности.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств, в то время как основания для их переоценки отсутствуют.

Судебная коллегия полагает, что при разрешении спора судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применены нормы материального и процессуального права, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам.

Руководствуясь статьей 327.1, пунктом 1 статьи 328, частью 1 статьи 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда,

определила:

решение Лужского городского суда Ленинградской области от 05 октября 2015 года оставить без изменения, а апелляционные жалобы представителей ответчиков Муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 9 комбинированного вида" - Сиговой Натальи Сергеевны и представителя администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Кругловой Ольги Владимировны - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи:

судья: ФИО6