Апелляционное определение СК по административным делам Орловского областного суда от 24 декабря 2015 г. по делу N 33а-3289/2015

Судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда в составе:

председательствующего Сабаевой И.Н.,

судей Сафроновой Л.И., Сорокина С.В.,

при секретаре Митюревой И.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г.Орле административное дело по административному исковому заявлению главы Орловского района Орловской области Логвинова В.Н. о признании незаконным представления исполняющего обязанности прокурора Орловского района Орловской области Олейникова А.И. от 25.08.2015,

по апелляционному представлению прокурора Орловского района Орловской области и

по апелляционным жалобам главы Орловского района Логвинова В.Н. и его представителя ФИО6, на решение Орловского районного суда Орловской области от 8 октября 2015 года, которым постановлено:

"административное исковое заявление органа местного самоуправления главы Орловского района Орловской области Логвинова В.Н. удовлетворить частично.

Признать незаконным представление исполняющего обязанности прокурора Орловского района Орловской области Олейникова А.И. от 25.08.2015 N в части требования об уведомлении прокурора о дате и времени рассмотрения представления, рассмотрении представления с участием представителя прокуратуры".

Заслушав доклад судьи Орловского областного суда Сафроновой Л.И., объяснения представителей административного истца по доверенностям ФИО6, ФИО4, ФИО5, возражавших против удовлетворения апелляционного представления прокурора и поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

установила:

глава Орловского района Орловской области Логвинов В.Н. (далее по тексту - глава района) обратился в районный суд с административным исковым заявлением о признании незаконным представления исполняющего обязанности прокурора Орловского района Орловской области.

В обоснование заявленных требований указал, что 25.08.2015 в адрес главы района поступило представление исполняющего обязанности прокурора Орловского района Орловской области Олейникова А.И. (далее по тексту - и.о. прокурора) об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения граждан, в котором и.о. прокурора просил безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры района и принять меры по устранению и недопущению впредь выявленных нарушений закона; вернуться к рассмотрению коллективного обращения жителей поселков " ... ", " ... ", " ... ", " ... ", " ... " с требованием провести проверку законности строительства храма в "адрес", по результатам дать мотивированный и обоснованный ответ; рассмотреть вопрос привлечения виновных лиц администрации к дисциплинарной ответственности; представление рассмотреть с участием представителя прокуратуры, уведомив о дате и времени рассмотрения заблаговременно.

Считал, что представление вынесено в адрес ненадлежащего должностного лица, поскольку на момент рассмотрения обращения граждан он находился в очередном отпуске.

Кроме того, указывал, что администрация района в своем ответе на обращение предоставила всю интересующую жителей информацию.

Полагал, что требования и.о. прокурора о рассмотрении вопроса о привлечении лиц к дисциплинарной ответственности работников администрации незаконно, поскольку нарушений законодательства ими не допущено, ответ дан уполномоченным лицом, в сроки, установленные действующим законодательством, ответ был мотивированный и содержал всю запрашиваемую информацию.

Также считал, что требования о рассмотрении представления с участием прокурора незаконны, поскольку его участие предполагается только при коллегиальном рассмотрении представления.

Судом постановлено обжалуемое решение.

В апелляционном представлении прокурор района просит изменить решение районного суда, полностью отказав в удовлетворении заявленных требований административного истца, а также возражает по доводам апелляционных жалоб.

Указывает, что внесение представления является одной из мер прокурорского реагирования на допущенные нарушения закона государственными и муниципальными органами и должностными лицами.

Ссылается на положения п.3 ст.7 Закона "О прокуратуре РФ", согласно которым прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

В связи с чем полагает, что оспариваемое представление и.о. прокурора в этой части является законным, не нарушает прав и законных интересов административного истца, и не выходит за рамки предоставленных прокурору полномочий.

В апелляционных жалобах Логвинов В.Н. и его представитель ФИО6 просят решение суда первой инстанции отменить. Вынести новое решение о полном удовлетворении заявленных требований ввиду неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

В обоснование своих доводов указывают, что оспариваемое представление и.о. прокурора района носит не рекомендательный, а императивный характер, поскольку предписывает безотлагательно рассмотреть представление и принять меры по устранению выявленных нарушений, вернуться к рассмотрению коллективного обращения жителей, по результатам дать мотивированный и обоснованный ответ.

Полагают, что вывод суда о том, что представление не порождает последствий для административного истца, является неверным, поскольку в соответствии с требованиями ст. 17.7 КоАП РФ за невыполнение законных требований прокурора предусмотрена административная ответственность.

Считают необоснованным вывод суда о том, что не входит в число обстоятельств, подлежащих доказыванию и имеющих юридическое значение для рассмотрения настоящего спора, соблюдение требований Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ", поскольку прокурор должен доказать факт нарушения действующего законодательства со стороны должностного лица, в адрес которого внесено представление.

Указывают на то обстоятельство, что правомерность либо неправомерность действий прокурора может быть установлена только при рассмотрении доводов сторон административного спора о соответствии их действий требованиям Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Ссылаются также на то, что в решении не дана оценка и доводам административного истца о том, что привлечение виновных лиц к дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и только в том случае, если бесспорно установлена вина работника в неисполнении или ненадлежащем исполнении возложенных на него обязанностей.

Судебная коллегия по административным делам, выслушав пояснения участников процесса, проверив материалы дела в соответствии с положениями ст.308 КАС РФ в полном объеме, приходит к следующим выводам.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что 22.05.2015 к прокурору Орловской области обратилась инициативная группа жителей поселков " ... ", " ... ", " ... ", " ... ", " ... " с требованием провести проверку законности строительства храма в "адрес", поскольку ранее данный земельный участок предназначался под строительство иных объектов социальной инфраструктуры, а вопрос строительства храма в указанном месте с жителями поселка не обсуждался (л.д.14).

19.06.2015 данное обращение было перенаправлено в администрацию Орловского района Орловской области и 24.06.2015 было получено администрацией Орловского района (л.д.71).

По результатам рассмотрения данного обращения 13.07.2015 административным истцом был дан ответ за подписью первого заместителя главы администрации, что строительство храма в "адрес" ведется в установленном законом порядке на земельном участке, предусмотренном для использования для этих целей правилами землепользования и застройки " ... " сельского поселения, утвержденными на сессии " ... " Совета народных депутатов 21.08.2014 решением N. Для строительства интересующих заявителей объектов социальной инфраструктуры имеются свободные земельные участки в районе детского сада и строящегося храма. Для получения участков под строительство заинтересованными лицами необходимо обращаться в администрацию " ... " сельского поселения (л.д.13).

25.08.2015 в адрес главы Орловского района Орловской области и.о. прокурора района было внесено представление, содержащее указание о нарушении со стороны администрации района положений Закона N59-ФЗ от 02.05.2006 "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" (далее по тексту - Закон N59-ФЗ) при рассмотрении коллективного обращения, выразившегося в не направлении указанного заявления жителей в администрацию сельского поселения для рассмотрения по существу.

В обжалуемом представлении предписывалось безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять меры к устранению и недопущению впредь выявленных нарушений закона. А также вернуться к рассмотрению коллективного обращения жителей, по результатам дать мотивированный и обоснованный ответ.

Представление содержало требование о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, и рассмотрении представления с участием представителя прокуратуры, о дате и времени рассмотрения уведомив прокурора заблаговременно, а также требование о результатах рассмотрения сообщить в прокуратуру района в месячный срок (л.д.8-9).

В соответствии с ч.1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме (ч.8 ст. 226 КАС РФ).

Следовательно, исходя из положений выше перечисленных норм закона применительно к настоящему спору, в качестве обстоятельств, имеющих юридическое значение и подлежащих установлению, являются факт нарушения прав и законных интересов административного истца, либо незаконное возложение на него определенных обязанностей; соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия прокурора; порядок и основания принятия оспариваемого решения, а также соответствие содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.

При этом бремя доказывания указанных обстоятельств, кроме факта нарушения прав и законных интересов заявителя либо возложения на него обязанностей, в силу ч.11 ст.226 КАС РФ лежит на прокуроре как лице, чьи действия (решение) обжалуются.

Как следует из материалов дела и не оспаривалось сторонами, содержание настоящего административного спора сводится к соблюдению должностными лицами администрации Орловского района требований Закона N59-ФЗ при рассмотрении обращения жителей " ... " сельского поселения.

Статья 33 Конституции РФ предоставляет гражданам РФ право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Согласно ст. 1 Федерального закона N59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами и органами местного самоуправления и должностными лицами.

В силу положений ст. 10 названного Закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение, дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона.

Из содержания ответа первого заместителя главы администрации Орловского района на коллективное обращение жителей " ... " сельского поселения, в котором поставлен вопрос о законности строительства храма в "адрес" на земельном участке, который ранее, по мнению заявителей, предназначался под строительство объектов социальной инфраструктуры, следует, что строительство храма осуществляется в установленном законом порядке на земельном участке, предусмотренном для использования для этих целей правилами землепользования и застройки " ... " сельского поселения, утвержденными на сессии " ... " сельского Совета народных депутатов решением от 21.08.2014. Также заявителям разъяснено, что для получения участков под строительство интересующих объектов, заинтересованным лицам следует обратиться в администрацию " ... " сельского поселения.

Не согласившись с содержанием данного ответа администрации района, усмотрев в действиях первого заместителя главы администрации Орловского района нарушение требований ч.3 ст.8 Федерального закона N59-ФЗ, предусматривающей обязанность органа, на рассмотрение которого поступило обращение граждан, направить его в течение 7 дней в соответствующий орган, должностному лицу, в чью компетенцию входит решение поставленных в обращении вопросов, руководствуясь ст.24 Закона "О прокуратуре РФ" и.о. прокурора внес представление на имя главы администрации Орловского района об устранении допущенных нарушений и повторном рассмотрении коллективного обращения граждан с необходимостью дать обоснованный и мотивированный ответ.

Вместе с тем, согласно ст. 22 Закона "О прокуратуре РФ" представление является одной из мер прокурорского реагирования на нарушение закона органами и должностными лицами.

В соответствии п.11 ст.32 Устава Орловского района Орловской области в полномочия главы района входит, в том числе, организация и ведение приема граждан, рассмотрение заявлений, предложений и жалоб граждан, принятие по ним решений.

В случае временного отсутствия главы района, его полномочия исполняет первый заместитель главы администрации района, или должностное лицо, определяемое распоряжением главы района (ч.9 ст.31 Устава).

Следовательно, рассмотрение коллективного обращения жителей " ... " сельского поселения, входящего в состав Орловского муниципального района (ч.3 ст.2 Устава), по поставленным в нем вопросам первым заместителем главы администрации района в период нахождения последнего в очередном отпуске (л.д.12) не выходит за рамки полномочий данного должностного лица, ответ им дан по существу поставленных в обращении вопросов, относящихся к вопросам местного значения, отвечает требованиям ст. 10 Закона N59-ФЗ.

Таким образом, каких-либо нарушений со стороны администрации Орловского района норм действующего законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения обращения граждан РФ, не усматривается, а, следовательно, у и.о. прокурора Орловского района Орловской области не имелось оснований для принятия мер прокурорского реагирования.

Несогласие же и.о. прокурора с содержанием (формулировкой) данного ответа, посчитавшего, что обращение подлежало направлению для рассмотрения в администрацию " ... " сельского поселения, не свидетельствует о нарушении со стороны первого заместителя главы района требований Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Кроме того, в своем представлении и.о. прокурора указывает о нарушении со стороны администрации района ч.3 ст.8 названного Закона N59-ФЗ, выразившегося в не направлении для дачи ответа обращения граждан в " ... " сельское поселение, между тем в своем представлении требует вновь вернуться к рассмотрению коллективного обращения жителей " ... " сельского поселения, и по результатам дать мотивированный и обоснованный ответ.

Однако порядок рассмотрения обращений, регламентированный ч.3 ст.8 Закона N59-ФЗ, предусматривающей перенаправление поступившего обращения в орган, к компетенции которого отнесено разрешение поставленных вопросов, и регламентированный ст.10 Закона N59-ФЗ, обязывающий орган, должностное лицо дать полный и мотивированный ответ на обращение, являются взаимоисключающими.

О каких-либо иных нарушениях норм действующего законодательства и.о. прокурора в своем представлении не указал.

На основании изложенного, судебная коллегия считает, что у и.о. прокурора Орловского района не имелось законных оснований для принятия мер прокурорского реагирования и принесения обжалуемого представления, в связи с чем, требования административного истца являются законными и обоснованными, а выводы суда об отказе в удовлетворении иска неправомерными, являющимся следствием неправильного определения юридически значимых обстоятельств по данному делу.

Таким образом, в силу положений п.п. 1,3 ч.2 ст.310 КАС РФ принятый судебный акт подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований в полном объеме.

Руководствуясь ст. ст. 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Орловского районного суда Орловской области от 8 октября 2015 года отменить.

Административные исковые требования главы Орловского района Орловской области Логвинова В.Н. удовлетворить.

Признать незаконным представление исполняющего обязанности прокурора Орловского района Орловской области N от 25.08.2015, внесенное в адрес главы Орловского района Орловской области.

Председательствующий судья

Судьи