Апелляционное определение Тамбовского областного суда от 21 декабря 2015 г. по делу N 33-3522/2015

Апелляционная инстанция судебной коллегии по гражданским делам Тамбовского областного суда в составе:

председательствующего: Босси Н.А.,

судей: Пачиной Л.Н., Рязанцевой Л.В.,

с участием прокурора: Фирсовой Н.В.,

при секретаре: О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 21 декабря 2015 года гражданское дело по иску прокурора Тамбовского района Тамбовской области в интересах Российской Федерации к администрации Тамбовского района и Авдеевского сельского совета Тамбовского района Тамбовской области о признании договора поручения ничтожным и применении последствий недействительности ничтожной сделки,

по апелляционным жалобам администрации Тамбовского района Тамбовской области и администрации Авдеевского сельского совета Тамбовского района Тамбовской области, апелляционному представлению прокурора Тамбовского района Тамбовской области на решение Тамбовского районного суда Тамбовской области от 31 августа 2015 года,

заслушав доклад судьи Босси Н.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокуратурой Тамбовского района Тамбовской области в рамках осуществления надзора за соблюдением и исполнением земельного законодательства установлено, что между администрацией Авдеевского сельсовета и администрацией Тамбовского района Тамбовской области *** года был заключен договор поручения N ***. Данный договор заключен с нарушением норм земельного законодательства, противоречит общим принципам организации местного самоуправления и влечет за собой нарушение прав неопределенного круга лиц при реализации его положений. Договор не является по своей сути договором поручения, а фактически является актом, закрепляющим передачу полномочий от одного органа местного самоуправления другому. Возможность передачи осуществления части полномочий органом местного самоуправления поселений органом местного самоуправления муниципального района предусматривается только в отношении полномочий по решению вопросов местного значения, а не в отношении отдельных государственных полномочий.

Прокурор Тамбовского района Тамбовской области обратился в суд с иском, в котором просил признать договор поручения N *** от *** года, заключенный между администрацией Авдеевского сельсовета и Администрацией Тамбовского района Тамбовской области ничтожным, применить последствия недействительности ничтожной сделки, прекратив действие договора на будущее время, а также признать недействительными все договоры, заключенные в соответствии с поручением, на основании которых передавались права на пользование, владение и распоряжение земельными участками.

Решением Тамбовского районного суда Тамбовской области от 31 августа 2015 года исковые требования прокурора Тамбовского района Тамбовской области удовлетворены частично.

Пункт *** договора поручения N *** от *** года, заключенного между администрацией Авдеевского сельского совета и администрацией Тамбовского района Тамбовской области, признан недействительным.

В удовлетворении остальной части исковых требований прокурору Тамбовского района Тамбовской области отказано.

В апелляционной жалобе администрация Тамбовского района Тамбовской области просит решение Тамбовского районного суда Тамбовской области от 31 августа 2015 года в части удовлетворения исковых требований прокурора Тамбовского района Тамбовской области и признания п. *** договора поручения N *** от *** года недействительным отменить.

Считает, что судом неправильно и не полностью определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда, изложенные в решении, не основаны на законе и не соответствуют обстоятельствам дела, что является основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке.

Вывод суда относительно того, что администрация Тамбовского района не является специализированной организацией по организации и проведению торгов не содержит ссылку на законодательный акт, из которого следует запрет юридическому лицу - администрации Тамбовского района Тамбовской области осуществлять функции по организации и проведению аукционов в пределах полномочий, установленных законом.

Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" специализированная организация это юридическое лицо, привлекаемое заказчиком в соответствии со статьей 40 настоящего Федерального закона для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения конкурса или аукциона. Больше никаких требований к специализированной организации, кроме того, что она должна быть юридическим лицом и иметь договор с организатором торгов на выполнение определенных законом функций, не имеется. Таким образом, администрация Тамбовского района Тамбовской области, являясь юридическим лицом, имеет право осуществлять предусмотренные законом функции по организации торгов на основе заключенного договора. Автор жалобы считает необоснованным вывод суда о том, что сельский совет не имел права передавать функции по организации торгов иному лицу, поскольку данный вопрос не являлся предметом рассмотрения суда первой инстанции, а следовательно администрация района была лишена возможности давать объяснения и представлять доказательства в подтверждение своих доводов. По мнению автора жалобы п. *** договора поручения полностью соответствует законодательству. Кроме того, его редакция изменена в результате принятия *** года дополнительного соглашения к договору поручения, которому не дана оценка судом, в связи с чем признание данного пункта договора недействительным является незаконным и необоснованным.

Ссылаясь на решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 08.06.2012 года по делу N А56-16301/2012, где предметом спора является аналогичный договор поручения, автор жалобы считает рассмотрение настоящего гражданского дела не подведомственным районному суду.

С апелляционной жалобой на названное решение суда обратилась администрация Авдеевского сельского совета Тамбовского района Тамбовской области, которая просит решение Тамбовского районного суда Тамбовской области от 31 августа 2015 года в части удовлетворения исковых требований прокурора Тамбовского района Тамбовской области и признания п. *** договора поручения N *** от *** года недействительным отменить.

В апелляционной жалобе, представитель администрации указывает доводы, аналогичные доводам, изложенным в жалобе администрацией Тамбовского района Тамбовской области.

В апелляционном представлении прокурор Тамбовского района Тамбовской области ставит вопрос об отмене решение суда с принятием по делу нового решение об удовлетворении требований прокурора о признании не соответствующими законодательству Российской Федерации п.п. *** и *** договора поручения N *** от *** года, признании его в целом ничтожным и применении последствий недействительности сделки.

Считает решение суда незаконным и необоснованным, при принятии которого суд неправильно определилобстоятельства, имеющие значение для разрешения дела по существу, а так же неправильно применил нормы материального права, что в силу п.п. 1,4 ч. 1 и п.п. 1,3 ч.2 ст.330 ГПК РФ является основанием для отмены решения.

В обоснование доводов, изложенных в жалобе, указывает, что согласно разделу *** договора поручения N *** от *** года, заключенного между администрацией Авдеевского сельсовета и администрацией Тамбовского района Тамбовской области, предметом договора является совершение юридических действий поверенным (администрацией района) в интересах доверителя (администрации сельсовета). Возмездное оказание услуг условиями договора не предусмотрена. Данный договор заключен с нарушением норм земельного законодательства, противоречит общим принципам организации местного самоуправления и влечет за собой нарушение прав неопределенного круга лиц при реализации его положений. Указанный договор является ничтожным, поскольку фактически является актом, закрепляющим передачу полномочий от одного органа местного самоуправления другому.

Положения ст. 39.2 - 39.19 Земельного кодекса РФ содержат указание на то, что только уполномоченный орган вправе распоряжаться земельными участками. Согласно ст. 39.11 Земельного кодекса РФ только уполномоченный орган или специализированная организация могут являться организаторами аукциона. Администрация Тамбовского района не относится ни к уполномоченному органу, ни к специализированной организации. Законодатель не наделил орган местного самоуправления - муниципальный район, каким - либо правом по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. На территории Тамбовского района всеми органами местного самоуправления муниципальных поселений приняты правила землепользования и застройки, а межселенные территории отсутствуют.

Исходя из положений ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Возможность передачи осуществления части полномочий органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципального района предусматривается только в отношении полномочий по решению вопросов местного значения, а не в отношении отдельных государственных полномочий.

Согласно пункту 1 статьи 971 и пункту 1 статьи 973 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору поручения одна сторона (поверенный) обязуется совершить от имени и за счет другой стороны (доверителя) определенные юридические действия. Права и обязанности по сделке, совершенной поверенным, возникают непосредственно у доверителя. Поверенный обязан исполнять данное ему поручение в соответствии с указаниями доверителя. Указания доверителя должны быть правомерными, осуществимыми и конкретными. В п. ***, п. *** и др. договора поручения между администрацией Авдеевского сельсовета и Тамбовского района отсутствуют конкретные условия, а п. ***., п. ***, п. ***, п. *** содержат нормы, наделяющие администрацию района государственными полномочиями, что не регламентируется гражданским законодательством.

Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Кроме того, способность лица к участию в сделке также означает наличие у лица права распоряжения имуществом, являющимся предметом сделки. В связи с чем, администрация Авдеевского сельского совета не могла посредством гражданско-правового договора передать для осуществления часть своих исключительных полномочий администрации Тамбовского района, которая, фактически, незаконно получила право распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно информации Минэкономразвития России о реализации положений Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в ЗК РФ и отдельные законодательные акты РФ" полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляются органами местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения. В связи с этим органы местного самоуправления несут расходы при реализации данных полномочий.

Так, договор поручения фактически является актом, закрепляющим передачу полномочий от муниципального поселения муниципальному району, что в соответствии со ст. 168 ГК РФ позволяет признать данную сделку ничтожной и применить к ней в соответствии со ст. 167 Гражданского кодекса РФ последствия недействительной сделки.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представления прокурора, выслушав стороны, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии со ст.330 ГПК РФ основаниями для отмены решения суда в апелляционном порядке являются, в том числе: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; неправильное применение норм материального права.

По мнению судебной, коллегии такие нарушения были допущены судом первой инстанции при рассмотрении настоящего спора.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый договор не предусматривает передачу властных полномочий в пределах компетенции сельского совета муниципальному району по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в связи с чем оснований для признания данного договора недействительным в соответствии со ст.168 ГК РФ не имеется. Одновременно суд первой инстанции указал на то обстоятельство, что на данном этапе законодательно финансирование данной деятельности сельских советов не предусмотрено. Тогда как, в соответствии с ч.5 ст.62 БК РФ предусмотрено, что доходы от продажи и от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений, поступают в бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю в стопроцентном размере, а не в бюджеты сельсоветов.

С данным выводом суда нельзя согласиться по следующим основаниям.

Согласно ч,2 ст.168 ГК РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Согласно п.75 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.

Круг вопросов местного значения поселения определен ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(далее-Федеральный закон от 06.10.2003 N131-ФЗ).

Согласно ч.4 ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 года N131-ФЗ предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки.

Таким образом, органам местного самоуправления поселения передано отдельное государственное полномочие по осуществлению распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена при условии наличия утвержденных правил землепользования и застройки.

Указанное полномочие не относится к кругу вопросов местного значения поселения, перечисленных в ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ,

Следовательно, осуществление названного полномочия не может быть передано в порядке, предусмотренном ч.4 ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ.

Из материалов дела следует, что между администрацией Тамбовского района Тамбовской области (поверенный) и администрацией Авдеевского сельсовета Тамбовского района Тамбовской области (доверитель) *** года заключен договор поручения N ***.

В соответствии с условиями данного договора предметом договора является совершение юридических действий поверенным от имени доверителя в интересах доверителя, а именно:

-п. ***1принимать заявления от граждан и юридических лиц на имя главы администрации сельсовета по всем вопросам, связанным с распоряжением земельными участками, предварительное согласование, а также изготовление схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории:

-п. *** отвечать на письма граждан и юридических лиц;

-п. *** осуществлять подготовку проектов решений (постановлений) администрации авдеевского сельсовета на основании принятых заявлений и документов;

-п. *** осуществлять подготовку проектов договоров, осуществлять контроль за исполнением условий договоров, производить расчет арендной платы за фактическое пользование земельными участками, а также иные действия связанные с исполнением данного пункта;

-п. *** направлять претензии и иски в защиту интересов доверителя по заключенным договорам, уведомления об изменении арендной платы;

-п. *** опубликовывать информационные сообщения в соответствии с требованиями земельного законодательства;

-п. *** выступать организатором торгов по предоставлению земельных участков, в том числе производить всю необходимую публикацию о торгах, осуществлять подготовку документов и проведение торгов;

-п. *** *** представлять интересы администрации авдеевского сельсовета во всех инстанциях;

-п. *** запрашивать в органах и учреждениях всю необходимую информацию о реализации данных договоров поручения;

-п. *** осуществлять любые другие действия в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Анализ указанных положений договора свидетельствует о фактической передаче полномочий администрации Авдеевского сельсовета по вопросам, связанным с распоряжением земельными участками, в том числе и тех земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Доводы администрации Тамбовского района Тамбовской области и главы администрации Авдеевского сельсовета Тамбовского района Тамбовской области о том, что права и обязанности по совершенным поверенным действиям, возникают непосредственно у доверителя, не изменяют существо договора. Полномочия органов по предоставлению земельных участков не сводятся только к принятию решения о предоставлении земельного участка или заключению договора, но и вбирают в себя весь комплекс действий, связанных с передачей прав на земельные участки гражданам и юридическим лицам и исполнением соответствующих решений или договоров (например, принятие заявлений, утверждение схемы расположения земельного участка, определение условий аукциона и т.д.).

Таким образом, выводы суда первой инстанции и доводы представителей ответчиков о том, что названным договором поручения закреплен лишь посреднический, технический характер действий поверенного, и его условия не предусматривают передачу государственных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, основаны на неверном толковании приведенных выше норм действующего законодательства.

Доводов, свидетельствующих о несогласии прокурора с решением суда в части отказа в удовлетворении требований о применении последствий недействительности ничтожной сделки, апелляционное представление не содержит.

Исходя из доводов апелляционных жалоб, на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции, к указанному договору было заключено дополнительное соглашение от *** года, которым была изменена редакция п. ***; раздел *** договора дополнен п. ***.

При таких обстоятельствах, решение суда в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействительным договора и в части признания недействительным п. *** договора подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении требований прокурора о признании недействительным договора поручения N *** от *** года с учетом дополнительного соглашения к договору N *** от *** года.

Поскольку исковые требования заявлены прокурором в интересах государства и неопределенного круга лиц, оснований для прекращения производства по делу в виду неподведомственности спора районному суду исходя из положений ст.ст.27, 52 АПК РФ, не имеется.

Руководствуясь ст.ст.328-330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Тамбовского районного суда Тамбовской области от 31 августа 2015 года в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействительным договора поручения и в части признания недействительным п. *** договора поручения отменить и принять по делу в указанной части новое решение.

Признать недействительным договор поручения N *** от *** года с учетом дополнительного соглашения к договору N *** от *** года, заключенный между администрацией Тамбовского района Тамбовской области и администрацией Авдеевского сельского совета Тамбовского района Тамбовской области.

В остальной части решение Тамбовского районного суда Тамбовской области от 31 августа 2015 года оставить без изменения.

Председательствующий:

Судьи: