Решение Пермского краевого суда от 21 декабря 2015 г. по делу N 3а-239/2015

Пермский краевой суд в составе

председательствующего судьи Филатовой Е.С.

при секретаре Татарских К.И.

с участием представителя административного истца прокурора прокуратуры Пермского края Масленниковой И.А., представителя административных ответчиков Земского Собрания Куединского района Пермского края и главы администрации Куединского муниципального района Пермского края Харина О.В., представителя административного ответчика главы администрации Куединского муниципального района Пермского края и заинтересованного лица Совета депутатов Большегондырского сельского поселения Куединского района Пермского края Колеговой О.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску заместителя прокурора Пермского края Малышевой Л.Н. о признании недействующим решения Земского Собрания Куединского района Пермского края от 01.06.2015 N59 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Большегондырского сельского поселения",

установил:

01.06.2015 Земским Собранием Куединского района Пермского края принято решение N59 "О внесении изменения в Правила землепользования и застройки Большегондырского сельского поселения", которым со ссылкой на ст.ст. 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации и ст. 37 Устава муниципального образования "Куединский район" внесены изменения в Правила землепользования и застройки Большегондырского сельского поселения, утвержденные решением Совета депутатов Большегондырского сельского поселения от 26.12.2012 N181, в части II главы 13 "Карты градостроительного зонирования".

Решение N59 от 01.09.2015 размещено на официальном сайте Земского Собрания Куединского района 15.06.2015.

Заместитель прокурора Пермского края Малышева Л.Н. обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать данное решение недействующим со дня его принятия в связи с превышением Земским Собранием Куединского района Пермского края своей компетенции и наличием в связи с этим в силу ч.2 ст.1 Федерального закона от 17.07.2009 N172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", п.п. "д" п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проекторов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N96, коррупциогенного фактора. Ссылка на ст. 37 Устава является необоснованной, поскольку данная норма наделяет главу муниципального района полномочиями по изданию постановлений и распоряжений по вопросам организации деятельности Земского Собрания; принятие Земским Собранием района решений регламентировано ст. 19 Устава муниципального образования "Куединский район". Статьи 31-33 Градостроительного кодекса РФ не наделяют органы местного самоуправления муниципального района полномочиями по утверждению правил землепользования и застройки поселений. Исходя из положений ст.12, ч.2 ст.130 Конституции Российской Федерации представительные органы местного самоуправления сельского поселения и муниципального района осуществляют свои полномочия самостоятельно, независимо друг от друга. Совет депутатов Большегондырского сельского поселения осуществляет свои полномочия независимо от Земского Собрания Куединского района, с учетом чего у Земского Собрания района отсутствуют правовые основания для внесения изменений в решение представительного органа местного самоуправления сельского поселения. Исходя из анализа ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Пермского края от 22.12.2014 N416-ПК "О закреплении дополнительных вопросов местного значения за сельскими поселениями Пермского края и о внесении изменения в Закон Пермского края "О бюджетном процессе в Пермском крае", утверждение правил землепользования и застройки поселений не относится к вопросам местного значения сельских поселений, в настоящее время является полномочиями органов местного самоуправления муниципального района. В то же время статья 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относит утверждение правил землепользования и застройки поселений.

В судебном заседании представитель административного истца прокурор прокуратуры Пермского края Масленникова И.А. на удовлетворении административного иска настаивала.

Представитель административных ответчиков Земского Собрания Куединского района Пермского края и главы администрации Куединского муниципального района Пермского края Харин О.В., представитель административного ответчика главы администрации Куединского муниципального района Пермского края и заинтересованного лица Совета депутатов Большегондырского сельского поселения Куединского района Пермского края Колегова О.Л. возражали против заявленных требований со ссылкой на принятие Земским Собранием Куединского района оспариваемого решения в пределах своих полномочий. Представителем Земского Собрания Куединского района Пермского края Хариным О.В. представлен письменный отзыв (л.д. 26-30 т.2). От главы Администрации Куединского района Пермского края Горбунова А.Д. поступил письменный отзыв (л.д. 67-70 т.1).

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, исследовав материалы дела, дополнительно представленные документы, суд приходит к следующему.

Федеральным законом от 27.05.2014 N136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившим в законную силу с 27.05.2014, внесены изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе, в ст.14 данного Федерального закона в части вопросов местного значения сельских поселений.

В ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ определены вопросы местного значения городского поселения, в том числе, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений (п.20).

Согласно ч.3 приведенной нормы в редакции Федерального закона от 28.11.2015 N 357-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи - в редакции Федерального закона от 28.11.2015 N 357-ФЗ).

Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов (ч. 4 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ в редакции действовавшей на дату принятия оспариваемого решения). Согласно данному положению в действующей редакции иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Законом Пермского края от 22.12.2014 N416-ПК "О закреплении дополнительных вопросов местного значения за сельскими поселениями Пермского края и о внесении изменения в Закон Пермского края "О бюджетном процессе в Пермском крае", принятым в соответствии с ч.3 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплены за сельскими поселениями Пермского края вопросы местного значения, установленные ч.1 ст.14 указанного Федерального закона и не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений. При этом полномочия, приведенные в п.20 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003, в статье 2 Закона Пермского края от 22.12.2014 не поименованы.

С учетом изложенного к полномочиям сельских поселений Пермского края (в данном случае Большегондырского сельского поселения Куединского района Пермского края) утверждение правил землепользования и застройки не отнесено, находится в ведении муниципальных районов Пермского края (применительно к настоящему делу - Куединского муниципального района Пермского края).

Пункт 3 ч.1 ст.8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относит утверждение правил землепользования и застройки поселений, а согласно п.3 ч.1 данной статьи к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий.При этом следует отметить, что ст.8 Градостроительного кодекса РФ не разграничивает поселения на сельские и городские.

Какие-либо изменения в данную норму в приведенной части, начиная со дня начала действия Градостроительного кодекса РФ, не вносились.

Между тем, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (ч.1 ст.4 Градостроительного кодекса РФ).

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В силу ст.1 данного Федерального закона местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с ч.3 ст.5 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.

При том, что нормы отраслевых кодексов и законов призваны обеспечивать реализацию закрепленных в Конституции РФ основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, нормы Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ обладают приоритетом по отношению к нормам Градостроительного кодекса РФ по причине более высокого конституционного статуса института местного самоуправления.

С учетом изложенного в данном случае подлежат применению положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части полномочий органов местного самоуправления по вопросам утверждения правил землепользования и застройки.

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). Согласно ст.30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с ч.5 Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до 1 января 2015 года органы местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений осуществляют решение вопросов местного значения муниципальных районов и поселений в соответствии с положениями ч.1 ст. 14 и ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Пунктом 43 ч.1 ст.10 Устава муниципального образования "Куединский район" в редакции решения Земского Собрания Куединского района Пермского края N16 от 30.01.2015 и действовавшего на 01.06.2015, к вопросам местного значения Куединского района отнесено утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории ...

При том, что правила землепользования и застройки имеют длительный срок действия, с учетом вышеизложенных норм и при том, что с 01.01.2015 Большегондырское сельское поселение Куединского района утратило полномочия, связанные с планированием территории, правилами землепользования и застройки, полномочия перешли к муниципальному району, в данном случае к Куединскому муниципальному району, оснований полагать, что решение от 01.06.2015 N59 принято Земским Собранием Куединского района за пределами компетенции органов местного самоуправления муниципального района, не имеется.

Не может быть принята ссылка административного истца в обоснование доводов административного иска на ч.1 ст.48 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ, согласно которой муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий акт, поскольку данная норма прямо указывает на возможность принятия соответствующих решений в связи с изменением перечня полномочий органами местного самоуправления или должностным лицом, к которым перешли полномочия.

Ссылка на ч.3 ст.17 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ, в соответствии с которой полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно; подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается, также не может быть признана обоснованной, поскольку регулирует иные вопросы, но не порядок внесения изменений в муниципальные правовые акты при изменении полномочий органов местного самоуправления.

Относительно доводов административного искового заявления о неправомерности ссылки на ст.37 Устава муниципального образования "Куединский район", то в настоящее время в решение N59 от 01.06.2015 внесены изменения решением Земского Собрания Куединского района Пермского края от 23.11.2015 N79 "О внесении изменений в отдельные решения Земского Собрания Куединского района", которым указание на ст.37 Устава исключено.

Согласно ч.1 ст.33 Градостроительного кодекса РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса. В связи с этим оспариваемое решение правомерно принято со ссылкой на указанные положения.

В силу ч.16 ст. 31, ч.1 ст.33 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочиями по внесению изменений в правила землепользования и застройки наделены представительные органы местного самоуправления, к которым относится Земское Собрание Куединского района Пермского края (ст. 22 Устава).

Судом проверена процедура принятия Земским Собранием Куединского района Пермского края решения от 01.06.2015 N59 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Большегондырского сельского поселения". Согласно представленным в материалы дела документам, установленный порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки Большегондырского сельского поселения Куединского района приняты в соответствии с приведенными выше требованиями Градостроительного кодекса РФ, в том числе, в части проведения публичных слушаний по указанному вопросу, обеспечения их проведения, порядка подготовки вносимых изменений; решение принято Земским Собранием Куединского района Пермского края в пределах компетенции с соблюдением кворума единогласным решением. Решение опубликовано в установленном порядке.

В соответствии с п.2 ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как установлено, решение Земского Собрания Куединского района Пермского края от 01.06.2015 N59 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Большегондырского сельского поселения" не противоречит нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, принято в соответствии с установленной процедурой, в связи с чем настоящее административное исковое заявление заместителя прокурора Пермского края Малышевой Л.Н. удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, п.2 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

Административный иск заместителя прокурора Пермского края Малышевой Л.Н. о признании недействующим со дня принятия решения Земского Собрания Куединского района Пермского края от 01.06.2015 N59 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Большегондырского сельского поселения" оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - 25 декабря 2015 года.

Судья - подпись Е.С.Филатова