Апелляционное определение СК по административным делам Костромского областного суда от 02 декабря 2015 г. по делу N 33а-1963/2015

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе председательствующего Кулаковой И.А.,

судей Лукоянова А.Н. и Зиновьевой О.Н.,

при секретаре Никоноровой Е.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу председателя дачного некоммерческого партнерства "Турыгино" Колова А.А. на решение Красносельского районного суда Костромской области от 21 августа 2015 года по делу по заявлению дачного некоммерческого партнерства "Турыгино" о признании незаконными действий администрации Боровиковского сельского поселения Красносельского муниципального района Костромской области и обязании устранить допущенное нарушение, которым в удовлетворении требований отказано.

Заслушав доклад судьи Лукоянова А.Н., выслушав объяснения представителя дачного некоммерческого партнерства "Турыгино" Макарова А.Б., представителя администрации Боровиковского сельского поселения Красносельского муниципального района Самойловой С.Л., судебная коллегия

установила:

Председатель дачного некоммерческого партнерства "Турыгино" (далее - ДНП "Турыгино") Колов А.А. обратился в суд с названным заявлением, указывая в обоснование, что ДНП "Турыгино" ДД.ММ.ГГГГ подало в администрацию Боровиковского сельского поселения Красносельского муниципального района Костромской области заявление о предоставлении земельного участка на землях сельхозназначения для ведения дачного хозяйства площадью "данные изъяты" га сроком на 49 лет по "адрес". Администрация отказала в удовлетворении заявления ответом от ДД.ММ.ГГГГ. Заявитель полагает, что данный отказ является незаконным и необоснованным, нарушающим права партнерства, поскольку не имеется ни одного из оснований для отказа в предоставлении участка, предусмотренных в статье 39.16. Земельного кодекса РФ. Считает, что правило об обращении с заявлением о предоставлении земельного участка в органы местного самоуправления по месту жительства установлено законом только для граждан, на юридических лиц данное правило не распространяется, должны применяться нормы статьи 39.17. Земельного кодекса РФ. Заявленный земельный участок расположен на землях сельхозназначения, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных за пределами населенного пункта, поэтому может предоставляться для ведения дачного хозяйства с соблюдением ограничений, установленных для особого режима использования земли в водоохранной зоне реки "данные изъяты". Сведения о площади, границах и разрешенном использовании земельного участка внесены в государственный кадастр недвижимости в 2011 году. Генеральным планом Боровиковского сельского поселения и материалами территориального планирования поселения заявленный участок отнесен к землям для использования под дачное хозяйство и не является зеленой зоной населенного пункта. Материалы межевания подтверждают, что обеспечен свободный доступ населения к берегу реки "данные изъяты".

Судебное решение в отношении законности имевшего место ранее предоставления в аренду земельного участка, на которое ссылается администрация, принималось исходя из принадлежности участка к землям особо охраняемых территорий государственного природного заказника "данные изъяты". Однако границы заказника изменены с ноября 2014 года, в связи с чем заявленный земельный участок в настоящее время находится за пределами заказника и не обременен ограничениями в использовании. Полагает, что администрацией нарушен порядок, предусмотренный пунктом 5 статьи 39.17. Земельного кодекса РФ.

Заявитель просил признать незаконными действия администрации Боровиковского сельского поселения Красносельского муниципального района Костромской области по отказу в предоставлении земельного участка площадью "данные изъяты" кв.м, расположенного по "адрес"; обязать администрацию Боровиковского сельского поселения устранить в полном объеме допущенное нарушение, предоставить по договору аренды вышеуказанный земельный участок; возместить ДНП "Турыгино" расходы по оплате госпошлины в сумме "данные изъяты" рублей.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация Красносельского муниципального района Костромской области.

Красносельским районным судом Костромской области постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе председатель ДНП "Турыгино" Колов А.А. просил решение суда отменить и вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований, указывая в обоснование, что не согласен с выводом суда о преюдициальном значении решения Красносельского районного суда от 08 августа 2013 года, поскольку данное решение принято по спору с участием других лиц и в рамках законов, действовавших на 2010 год. Также не согласен с выводом о нарушении порядка обращения с заявлением о предоставлении земельного участка. Отмечает, что статьей 39.17. Земельного кодекса РФ предусмотрен порядок предоставления земли юридическим лицам без каких-либо ограничений по месту расположения земельных участков. Полагает, что предоставление земельного участка партнерству будет соответствовать положениям Указа Президента РФ от 12.05.2009 г. N 537 "О стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года", так как данный участок будет использоваться для выращивания овощей, фруктов и для отдыха. Отмечает, что администрация не предоставила ни одного доказательства в подтверждение законности отказа в предоставлении участка. Обращает внимание на то, что по смыслу положений статьи 65 Водного кодекса РФ предоставление земельных участков в водоохранной зоне не запрещено. Земельные участки в пределах водоохранных зон не изымаются из хозяйственного оборота, хозяйственная деятельность на них не запрещена, она лишь ограничена. Земельный участок категории сельхозназначения не относится к сельхозугодьям.

В возражениях относительно апелляционной жалобы глава администрации Боровиковского сельского поселения М. и представитель администрации Боровиковского сельского поселения Самойлова С.Л. просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, указывая в возражениях, что в соответствии с требованиями статьи 39.11. Земельного кодекса РФ заинтересованное в предоставлении земельного участка лицо, прежде всего, должно обратиться в уполномоченный орган с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка. Однако партнерство этого не сделало.

В соответствии с главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вступившего в силу 15 сентября 2015 года, дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления рассматриваются в порядке административного судопроизводства.

Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" не рассмотренные до 15 сентября 2015 года апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).

С учетом этого при рассмотрении апелляционной жалобы председателя ДНП "Турыгино" Колова А.А. судебная коллегия руководствуется Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

В заседании суда апелляционной инстанции представитель дачного некоммерческого партнерства "Турыгино" Макаров А.Б. апелляционную жалобу поддержал по изложенным в ней доводам.

Представитель администрации Боровиковского сельского поселения Красносельского муниципального района Самойлова С.Л. возражала против удовлетворения жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно неё, судебная коллегия приходит к следующему.

Как видно из материалов дела и установлено судом, председатель правления ДНП "Турыгино" Колов А.А. обратился в администрацию Боровиковского сельского поселения Красносельского муниципального района Костромской области с заявлением о предоставлении в аренду ДНП "Турыгино" земельного участка на землях сельхозназначения площадью "данные изъяты" га сроком на 49 лет по "адрес", - для ведения дачного хозяйства /л.д. 6/.

ДД.ММ.ГГГГ администрацией Боровиковского сельского поселения на вышеуказанное заявление в адрес ДНП "Турыгино" направлен ответ N "данные изъяты", которым отказано в предоставлении земельного участка /л.д. 7/.

Отказ обоснован ссылками: на стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г. N 537, предусматривающую продовольственную безопасность России, которая должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель; на положения Земельного кодекса РФ, устанавливающие особо охраняемый статус сельскохозяйственных угодий; на положения Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", предусматривающие обеспечение граждан дачными участками именно по месту их жительства; на решение Совета депутатов Боровиковского сельского поселения от 08.06.2010 г. N 280 по отказу в согласовании земельных участков на данной территории, являющейся зеленой зоной населенного пункта, с целью сохранения земель для выпаса скота, для отдыха жителей, для организации зимних соревнований, а также для сохранения доступа населения к берегу реки "данные изъяты".

Кроме того, администрация указала в ответе, что вопрос законности ранее предоставленного права аренды на данный земельный участок рассматривался в судебном порядке по иску прокурора.

Отказывая в удовлетворении требований о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка, суд исходил из того, что вступившим в законную силу решением Красносельского районного суда от 08 августа 2013 года признаны не соответствующими требованиям закона действия администрации Красносельского муниципального района по предоставлению ДНП "Турыгино" спорного участка в аренду, признан недействительным (ничтожным) договор аренды от ДД.ММ.ГГГГ. N "данные изъяты" земельного участка, расположенного по "адрес", площадью "данные изъяты" кв.м, заключенный между администрацией Красносельского муниципального района и ДНП "Турыгино"; применены последствия недействительности ничтожной сделки.

Поскольку фактические обстоятельства, послужившие основанием для вынесения указанного решения, не изменились, суд пришёл к выводу, что данное решение в силу положений части 2 статьи 61 ГПК РФ имеет преюдициальное значение при рассмотрении настоящего дела, а потому отказал в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия находит правильным данный вывод суда, поскольку он сделан с учетом установленных по делу фактических обстоятельств и в строгом соответствии с нормами материального и процессуального права.

Решением Красносельского районного суда Костромской области от 08 августа 2013 года, в том числе признаны недействительными распоряжения администрации Красносельского муниципального района о предоставлении ДНП "Турыгино" земельного участка в аренду на землях Боровиковского сельского поселения; признан недействительным (ничтожным) договор аренды земельного участка, расположенного по "адрес", площадью "данные изъяты" кв.м, от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты", заключенный между администрацией Красносельского муниципального района и ДНП "Турыгино"; применены последствия недействительности ничтожной сделки; признаны недействительными (ничтожными) договоры уступки прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ., заключенные между ДНП "Турыгино" и Б., И., А.; погашены в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним записи о государственной регистрации права аренды на земельные участки.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Костромского областного суда от 27 ноября 2013 года решение оставлено без изменения.

Принимая указанное решение, суд исходил из того, что спорный земельный участок находится в границах особо охраняемой природной территории - Государственного природного заказника федерального значения "данные изъяты", а, следовательно, в соответствии со статьёй 95 Земельного кодекса РФ запрещено предоставление дачных участков на таком земельном участке.

Кроме того, суд указал в решении, что при предоставлении спорного земельного участка не учтены другие требования действующего земельного законодательства.

Судом установлено, что спорный земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, до предоставления в аренду входил в состав земельного участка с целевым использованием для сельхозпроизводства, относился к сельскохозяйственным угодьям. Вид разрешенного использования данного земельного участка не изменялся, не устанавливался вид разрешенного использования "для дачного хозяйства", в связи с чем, руководствуясь требованиями земельного законодательства, суд сделал вывод, что ведение дачного хозяйства на таком участке не допускается.

Также суд указал, что вопреки требованиям Федерального закона от 15.04.1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" не производилось зонирование территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.

Сославшись на положения статьи 14 указанного закона, суд сделал вывод о том, что дачные земельные участки из земель сельхозназначения могут быть предоставлены только в отношении земель фонда перераспределения, однако спорный земельный участок не входит в фонд перераспределения земель.

В соответствии с частью 2 статьи 61 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда. Указанные обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же лица.

Поскольку в гражданском деле, по которому вынесено решение от 08 августа 2013 года, участвовали, в том числе администрация Боровиковского сельского поселения и ДНП "Турыгино", обстоятельства, установленные по указанному делу, обязательны для суда при рассмотрении дела по заявлению ДНП "Турыгино" о признании незаконными действий администрации Боровиковского сельского поселения и обязании устранить допущенное нарушение, данные обстоятельства не подлежали доказыванию вновь и оспариванию.

В связи с этим суд первой инстанции правомерно расценил установленные при рассмотрении указанного гражданского дела обстоятельства в качестве имеющих преюдициальное значение и положил их в основу отказа в удовлетворении заявленных ДНП "Турыгино" требований.

Доводы апелляционной жалобы о том, что названное решение не имеет преюдициального значения, поскольку принято по спору с участием других лиц и в рамках законов, действовавших на 2010 год, судебная коллегия не может признать обоснованными.

Юридически значимым обстоятельством, позволяющим признать преюдициальное значение ранее вынесенного решения, является факт участия в ранее рассмотренном деле лиц, участвующих в настоящем деле. Полной идентичности состава участников дел для освобождения от доказывания процессуальный закон не требует, а потому не имеет юридического значения то обстоятельство, что участниками ранее рассмотренного дела, кроме администрации Боровиковского сельского поселения, администрации Красносельского муниципального района и ДНП "Турыгино", являлись также иные лица.

Изменение границ территории заказника, в результате чего спорный земельный участок на момент отказа администрации Боровиковского сельского поселения в предоставлении его в аренду уже не входил в состав заказника, а также изменения законодательства, не исключили преюдициальное значение ранее вынесенного решения, поскольку факт вхождения спорного участка в состав заказника не являлся единственным основанием для вывода о невозможности предоставления этого участка в аренду ДНП "Турыгино", а изменения правовых норм не коснулись запрета предоставления земельного участка, относящегося к сельхозугодьям, для ведения дачного хозяйства.

Учитывая преюдициальное значение вышеуказанного судебного решения, судебная коллегия полагает несостоятельным довод жалобы о том, что спорный земельный участок не относится к сельхозяйственным угодьям.

В силу пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом РФ (далее - ЗК РФ).

Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 названного Закона определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пп. 1 и 4).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГсК РФ) определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, ч. 1 и 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного пп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Отсутствие в оспариваемом ответе ссылок на основания, предусмотренные статьёй 39.16. ЗК РФ, не свидетельствует о незаконности отказа. Учитывая установленные по делу фактические обстоятельства и вышеприведённые нормативные положения, земельный участок не мог быть предоставлен ДНП "Турыгино", поскольку оно не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов (пункт 1 статьи 39.16., статья 39.6. ЗК РФ), разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 14 статьи 39.16. ЗК РФ).

Утверждения представителя ДНП "Турыгино" Макарова А.Б. в заседании суда апелляционной инстанции о том, что партнерство не настаивало на предоставлении земельного участка без проведения торгов, противоречит содержанию заявления и апелляционной жалобы, из которых с очевидностью следует, что партнерство намеревалось получить земельный участок в порядке, не предусматривающем проведение торгов.

Судебная коллегия не может признать состоятельным утверждение в жалобе о том, что предоставление земельного участка партнерству будет соответствовать положениям Указа Президента РФ от 12.05.2009 г. N 537 "О стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года".

В соответствии с Федеральным законом от 15.04.1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" основное предназначение дачного земельного участка - это отдых граждан, а не выращивание плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля. В связи с этим не имеется оснований для утверждения о соответствии предоставления участка ДНП "Турыгино" положениям указанной стратегии.

Другие доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием для признания состоявшегося по делу решения незаконным, поскольку не содержат указания на существенные нарушения норм материального или процессуального права, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства.

Поскольку доводы апелляционной жалобы не опровергают содержащиеся в решении выводы, нормы материального права судом применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к вынесению незаконного решения не допущено, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Красносельского районного суда Костромской области от 21 августа 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу председателя дачного некоммерческого партнерства "Турыгино" Колова А.А. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: