Апелляционное определение СК по административным делам Свердловского областного суда от 03 февраля 2016 г. по делу N 33а-1134/2016

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего

Кормильцевой И.И.,

судей

Коряковой Н.С.,

Шабалдиной Н.В.,

при секретаре судебного заседания Шмелевой А.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Жуланова ( / / )10 к Администрации города Екатеринбурга о признании незаконным решения от 28 мая 2015 года N 21.13-16-1365

по апелляционной жалобе административного ответчика Администрации города Екатеринбурга

на решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 24 сентября 2015 года.

Заслушав доклад судьи Коряковой Н.С., объяснения представителя административного ответчика Администрации города Екатеринбурга Королевой ( / / )11., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя административного истца Новеньких ( / / )12., возразившего по доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Жуланов ( / / )13 (далее административный истец) обратился в суд с административным иском, в котором просит признать незаконным решение Администрации города Екатеринбурга от 28 мая 2015 года N 21.13-16-1365 об отказе в удовлетворении заявления об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

В обоснование заявления указал, что на праве собственности ему принадлежит земельный участок, расположенный в Свердловской области, г. Екатеринбурге, в 1 км. от юго-восточной границы с. Горный Щит с кадастровым номером 66:41:0513041:957, который находится в зоне СХ-1. Он обратился 15 мая 2015 года в Администрацию города Екатеринбурга с заявлением об изменении основного вида разрешенного использования земельного участка: земли предприятий товарного сельскохозяйственного производства на условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка: приусадебный участок личного подсобного хозяйства. Администрация города Екатеринбурга правовую оценку доводов изложенных в заявлении не дала, отказав в удовлетворении его требований, нарушив его права и свободы. В соответствии с положениями п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Механизм внесения изменений в градостроительный план муниципального образования предполагает изменение основного вида разрешенного использования земельного участка и определен ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Подготовка генерального плана и изменений в него подлежат рассмотрению на публичных слушаниях. Администрация города Екатеринбурга отказалась внести изменения в градостроительный план муниципального образования г. Екатеринбург на основании его заявления, а также не обеспечила проведение публичных слушаний по данному вопросу. Считает, что законные причины для отказа в удовлетворении его заявления по основаниям, что ответчик передал полномочия территориального планирования стороннему физическому лицу, отсутствуют. Просит признать незаконным решение Администрации города Екатеринбурга от 28 мая 2015 года N 21.13-16-1365 об отказе в удовлетворении заявления об изменении вида разрешенного использования земельного участка, обязать Администрацию города Екатеринбурга провести публичные слушания по вопросу изменения основного вида использования принадлежащего ему земельного участка.

В письменном отзыве представитель административного ответчика Администрации города Екатеринбурга Королева ( / / )14 указывает, что требования Жуланова ( / / )15 являются необоснованными, удовлетворению не подлежат. Виды разрешенного использования земельных участков утверждаются в составе градостроительного регламента, действие которого распространяется на все земельные участки, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования. Вид и состав территориальных зон устанавливаются Правилами землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург". Ведение личного подсобного хозяйства является условно-разрешенным видом земельного использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне СХ-1. Административным регламентом предоставления муниципальной услуги "Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства", утвержденным Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 29.06.2012 N 2806, предусмотрены основания, порядок и сроки предоставления указанной муниципальной услуги. Заявитель в установленном Административным регламентом порядке в Администрацию города Екатеринбурга не обращался. Основания и порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки установлены ч. 3 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Правилами. В силу ст. 9 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", рассмотрение предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", осуществляется Комиссией по землепользованию и застройке. С предложениями о внесении изменений в Правила заявитель должен обратиться в Комиссию по землепользованию и застройке в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации и Правилами порядке. Утверждение заявителя о том, что Администрация города Екатеринбурга должна внести соответствующие изменения в Генеральный план города Екатеринбурга, ошибочно. Проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется. Вид разрешенного использования земельных участков "сельскохозяйственное использование" не включает в себя содержание такого вида разрешенного использования земельного участка как "приусадебный участок личного подсобного хозяйства".

В судебном заседании представитель административного истца Новеньких ( / / )16 настаивал на удовлетворении заявленных требований.

Решением Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 24 сентября 2015 года требования Жуланова ( / / )17 удовлетворены, ответ администрации города Екатеринбурга от 28 мая 2015 года N 21.13-16-1365 об отказе в удовлетворении заявления об изменении вида разрешенного использования земельного участка признан незаконным. Судом на административного ответчика возложена обязанность рассмотреть заявление Жуланова ( / / )18 от 15 мая 2015 года в установленном законом порядке, в том числе с проведением публичных слушаний.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Администрации города Екатеринбурга Королева ( / / )19 просит решение суда отменить и вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, полагает, что выводы суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, судом неверно применены нормы материального права. Генеральным планом городского округа виды разрешенного использования земельных участков не устанавливаются. Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденные решением Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 N 68/48, являются муниципальным нормативным правовым актом, проект которого подлежит обязательному обсуждению на публичных слушаниях и утверждению представительным органом местного самоуправления, внесение изменений в Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" принимается в таком же порядке. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. В соответствии со ст. 19 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 30.06.2005 N 8/1, публичные слушания с участием жителей муниципального образования "город Екатеринбург" назначаются Главой Екатеринбурга - Председателем Екатеринбургской городской Думы. Суд обязал Администрацию рассмотреть заявление, в том числе с проведением публичных слушаний, тогда как обязанность рассмотрения заявлений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" и назначения публичных слушаний Администрацией города Екатеринбурга законом не предусмотрена. Главой Администрации города Екатеринбурга может быть принято как положительное, так и отрицательное решение об отклонении предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу административный истец просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Полагает, что для изменения вида разрешенного использования земельного участка, предполагающего смену функциональной зоны, на территории которой находится земельный участок, необходимо внести изменения в генеральный план муниципального образования. Исходя из оспариваемого решения, административный ответчик поручил подготовить проект территориального планирования ( / / )6, соответственно на момент рассмотрения его заявления имел возможность исполнить требования ч. 6 ст. 9, ч. 10 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации и принять мнение административного истца.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного ответчика Администрации города Екатеринбурга Королева ( / / )20 доводы апелляционной жалобы поддержала, пояснила, что законом предусмотрен определенный порядок рассмотрения заявлений, поданных в Комиссию по землепользованию и застройке с соблюдением процедур. Заявитель просил изменить вид разрешенного использования земельного участка, но внести изменения в генеральный план, эта процедура осуществляется в ином порядке в рамках Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Представитель административного истца Жуланова ( / / )21 - Новеньких ( / / )22 с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность судебного решения в порядке ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 218 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч. 1 ст. 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (далее в настоящей статье - решение по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия), принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений; об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

В силу пункта 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляются органами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Согласно ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации территория населенного пункта подразделяется на территориальные зоны.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Согласно ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 30, ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты территориальных зон устанавливаются Правилами землепользования и застройки, утверждаемыми представительным органом местного самоуправления с учетом результатов публичных слушаний.

В силу ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка и утверждение генерального плана поселения, генерального плана городского округа генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

В соответствии с ч. 3 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Жуланову ( / / )23 принадлежит земельный участок, расположенный в г. Екатеринбурге, в 1 км. от юго-восточной границы с. Горный Щит с кадастровым номером 66:41:0513041:957, который относится к зоне сельскохозяйственного назначения и использования (СХ-1) с разрешенным использованием: земли предприятий товарного с/х производства.

15 мая 2015 года Жуланов ( / / )24 обратился в Администрацию города Екатеринбурга с заявлением, в котором просил изменить основной вид разрешенного использования земельного участка - земли предприятий товарного с/х производства, установив вид разрешенного использования земельного участка - приусадебный участок личного подсобного хозяйства, внести изменения в генеральный план города Екатеринбурга, провести публичные слушания по вопросу внесения изменений в генеральный план города Екатеринбурга.

Обращение Жуланова ( / / )25 рассмотрено Администрацией города Екатеринбурга 28 мая 2015 года (л.д. 19-20), в нем указано, что правовых оснований изменения вида разрешенного использования земельного участка не имеется. В отношении территории, в границах которой расположен земельный участок, разрешена подготовка документации по планировке территории: проекта планировки и проекта межевания. Правовой режим использования земельных участков будет регламентирован указанной документацией по планировке территории после ее утверждения в соответствии с действующим градостроительным законодательством.

Суд первой инстанции пришел к выводам о том, что оспариваемым решением об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка Администрацией города Екатеринбурга административному истцу не разъяснен порядок подачи соответствующего заявления, в порядке взаимодействия поступившее обращение могло быть передано в Комиссию по землепользованию и застройке муниципального образования "город Екатеринбург", нарушена процедура принятия решения по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка, создано препятствие по использованию принадлежащих административному истцу земельных участков.

Судебная коллегия полагает, что выводы суда первой инстанции, изложенные в решении суда, не основаны на нормах материального права, которые подлежат применению к настоящему спору.

Правилами землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденными решением Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 N 68/48 установлены вид и состав территориальных зон, списки видов разрешенного использования недвижимости.

В силу ст. 52-7 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" зона сельскохозяйственного использования СХ-1 предназначена для выращивания сельхозпродукции и выделена для обеспечения правовых условий сохранения сельскохозяйственных угодий, предотвращения их занятия другими видами деятельности. Условно разрешенным видом использования земель данной территориальной зоны являются личные подсобные хозяйства.

Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ч. 6 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию. Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи. Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Согласно ст. 9 Правил Комиссия по землепользованию и застройке муниципального образования "город Екатеринбург" создается главой Администрации города Екатеринбурга в целях подготовки проекта правил землепользования и застройки и осуществления иных полномочий, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящими Правилами. Комиссия организует и проводит публичные слушания по вопросам градостроительной деятельности.

Жуланов ( / / )26 в своем заявлении, адресованном главе Администрации города Екатеринбурга просил изменить основной вид разрешенного использования земельного участка, внести изменения в Генеральный план города Екатеринбурга и провести публичные слушания по вопросу внесения изменений в Генеральный план города Екатеринбурга.

В силу ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

Согласно п. п. 3, 4 ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, а также содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). Положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральных планах, включают в себя границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

В ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено содержание генерального плана городского округа и материалов по обоснованию генерального плана, к числу которых не относятся сведения о видах разрешенного использования земельных участков, имеющих правообладателей.

Порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки урегулирован статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно ч.ч. 3, 4, 5 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются, в том числе, физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений. Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации. Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

В соответствии с вышеприведенными положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение зоны градостроительного регламента по видам и параметрам использования спорных земельных участков Правилами землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" должно производиться путем подачи соответствующих документов в Комиссию по землепользованию и застройке муниципального образования "город Екатеринбург".

Жуланов ( / / )27 с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельных участков, о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в Комиссию по землепользованию и застройке муниципального образования "город Екатеринбург" не обращался.

В соответствии со ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязанности главы администрации в обязательном порядке принять решение о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки и назначить публичные слушания не предусмотрено.

Судебная коллегия, учитывая содержание ответа и его форму, приходит к выводу, что заявление Жуланова ( / / )28 обоснованно рассмотрено Администрацией города Екатеринбурга в порядке Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", что не свидетельствует о нарушении прав административного истца.

При таких обстоятельствах требования Жуланова ( / / )29 не подлежали удовлетворению.

Решение по данному гражданскому делу постановлено судом без учета положений статей 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе: отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Указанные обстоятельства не были приняты во внимание судом первой инстанции при разрешении дела, в связи с чем, имеются основания для отмены решения суда первой инстанции в силу п. 4 ч. 2 ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку выводы суда не основаны на нормах материального права, которые подлежат применению к настоящему спору.

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия отменяет решение суда первой инстанции с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований заявителя (административного истца).

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 24 сентября 2015 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска Жуланова ( / / )30 к Администрации города Екатеринбурга о признании незаконным решения от 28 мая 2015 года N 21.13-16-1365 отказать.

Председательствующий

И.И. Кормильцева

Судьи

Н.С. Корякова

Н.В. Шабалдина