Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 02 декабря 2015 г. по делу N 33а-21496/2015

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Стаховой Т.М.

судей

Бутковой Н.А., Чуфистове И.В.

при секретаре

Задирако Ю.О.

рассмотрела в судебном заседании административное дело N 2-912/2015 по апелляционной жалобе представителя Федерального государственного унитарного предприятия "Всероссийский научно-исследовательский институт метрологии им Д.И. Менделеева" на решение Ленинского районного суда Санкт-Петербурга от 07 июля 2015 года, принятое по заявлению прокурора Адмиралтейского района Санкт-Петербурга о признании незаконными отдельных пунктов Положения о закупках, утвержденного директором Федерального государственного унитарного предприятия "Всероссийский научно-исследовательский институт метрологии им Д.И. Менделеева".

Заслушав доклад судьи Стаховой Т.М., объяснения представителя Адмиралтейской прокуратуры Санкт-Петербурга - прокурора Мазину О.Н., представителя Федерального государственного унитарного предприятия "Всероссийский научно-исследовательский институт метрологии им Д.И. Менделеева" - Павленко А.Н., Судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Адмиралтейского района Санкт-Петербурга обратился в суд с заявлением, в котором просил признать незаконными пункты 3.3; 3.4; 6.1.6.4; 6.6.1.6; 6.6.1.13 Положения о закупках, утвержденного 27 декабря 2011 года директором Федерального государственного унитарного предприятия "Всероссийский научно-исследовательский институт метрологии им Д.И. Менделеева" (далее-ФГУП "ВНИИМ им Д.И. Менделеева"). Свои требования прокурор мотивировал тем, что содержание оспариваемых пунктов Положения о закупках противоречит требованиям Федерального закона N 223-ФЗ от 18 июля 2011 года "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и Федерального закона N 135-ФЗ от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции", поскольку формулировки оспариваемых пунктов неопределенные и нечеткие, что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора в содержании Положения о закупках и препятствует развитию добросовестной конкуренции в сфере закупок.

Решением Ленинского районного суда Санкт-Петербурга от 07 июля 2015 года заявление удовлетворено частично. Суд признал не соответствующим требованиям законодательства пункты 3.3; 6.1.6.4; 6.6.1.6; 6.6.1.13 Положения о закупках ФГУП "ВНИИМ им Д.И. Менделеева" и обязал ФГУП "ВНИИМ им Д.И. Менделеева" привести указанные пункты в соответствии с законодательством в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу. В удовлетворении требования прокурора о признании незаконным пункта 3.4 Положения о закупках отказано.

В апелляционной жалобе представитель ФГУП "ВНИИМ им Д.И. Менделеева" просит отменить решение суда, ссылаясь на неправильное применение судом норм процессуального законодательства.

Так, по мнению административного истца, прокурор не является надлежащим заявителем. Оспариваемое Положение о закупках - ненормативный правовой акт, который регулирует правоотношения определенного круга лиц - участников закупки, поэтому прокурор не имеет права на обращение суд с настоящим заявлением. Кроме того, по мнению представителя административного ответчика, дело разрешено судом при неправильном толковании материальных норм права, поскольку содержание Положения о закупках соответствует требованиям Федерального закона N 223-ФЗ от 18 июля 2011 года "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и Федерального закона N 135-ФЗ от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции".

Судом апелляционной инстанции дело рассмотрено по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации - в соответствии ч.2 ст. 3 Федерального закона от 08 марта 2015 года N 22-ФЗ, согласно которой не рассмотренные до 15 сентября 2015 года апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).

В суде апелляционной инстанции представитель административного ответчика ФГУП "ВНИИМ им Д.И. Менделеева" настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы, представитель административного истца - возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Судебная коллегия, выслушав объяснения участников судебного разбирательства, исследовав доказательства по делу, обсудив доводы апелляционной жалобы, считает решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно ч.1 ст. 251 ГПК Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании противоречащим закону полностью или в части опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, которым нарушаются права и свободы граждан, гарантированные Конституцией Российской Федерации.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Оспариваемое Положение о закупках, утвержденное 27 декабря 2011 года директором ФГУП "ВНИИМ им Д.И. Менделеева", не соответствует признакам, характеризующим нормативный правовой акт. И поскольку оспариваемое Положение о закупках ФГУП "ВНИИМ им Д.И. Менделеева" является ненормативным правовым актом, то у прокурора не возникло право на обращение в суд с настоящим заявлением в порядке, установленном ч.1 ст. 251 ГПК Российской Федерации.

Права на обращение в суд в порядке, установленном ч.1 ст. 45 ГПК Российской Федерации, у прокурора также не возникло по следующим основаниям.

Согласно ч.2.1. ст.1 Федерального закона от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", действие настоящего Федерального закона не распространяется на юридические лица, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности не превышает пятьдесят процентов, на их дочерние хозяйственные общества и дочерние хозяйственные общества последних, а именно на:

1) субъекты естественных монополий, организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, если общая выручка соответственно таких субъектов, организаций от деятельности, относящейся к сфере деятельности естественных монополий, и от указанных видов деятельности составляет не более чем десять процентов общей суммы выручки соответственно от всех видов осуществляемой ими деятельности за предшествующий календарный год, информация об объеме которой размещена в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - единая информационная система);

2) дочерние хозяйственные общества субъектов естественных монополий, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, если выручка от закупки товаров, работ, услуг основными хозяйственными обществами и их иными дочерними хозяйственными обществами составляет не более чем пять процентов суммы выручки за предыдущие четыре квартала от всех видов осуществляемой ими деятельности, информация об объеме которой размещена в единой информационной системе;

3) дочерние хозяйственные общества указанных в пункте 2 настоящей части дочерних хозяйственных обществ, если выручка от закупки товаров, работ, услуг основными хозяйственными обществами (в том числе иными дочерними хозяйственными обществами основных хозяйственных обществ) основных хозяйственных обществ указанных дочерних хозяйственных обществ составляет не более чем пять процентов суммы выручки за предыдущие четыре квартала от всех видов осуществляемой ими деятельности, информация об объеме которой размещена в единой информационной системе.

Более того, в ч.4 ст.1 названного закона прямо указано, что настоящий Федеральный закон не регулирует отношения, связанные с:

1) куплей-продажей ценных бумаг, валютных ценностей, драгоценных металлов, а также заключением договоров, являющихся производными финансовыми инструментами (за исключением договоров, которые заключаются вне сферы биржевой торговли и исполнение обязательств по которым предусматривает поставки товаров);

) приобретением заказчиком биржевых товаров на товарной бирже в соответствии с законодательством о товарных биржах и биржевой торговле;

3) осуществлением заказчиком закупок товаров, работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) закупкой в области военно-технического сотрудничества;

5) закупкой товаров, работ, услуг в соответствии с международным договором Российской Федерации, если таким договором предусмотрен иной порядок определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) таких товаров, работ, услуг;

7) осуществлением заказчиком отбора аудиторской организации для проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности заказчика в соответствии со ст.5 Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности";

8) заключением и исполнением договоров в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, являющихся обязательными для субъектов оптового рынка - участников обращения электрической энергии и (или) мощности;

9) осуществлением кредитной организацией лизинговых операций и межбанковских операций, в том числе с иностранными банками;

10) определением, избранием и деятельностью представителя владельцев облигаций в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах;

11) открытием головным исполнителем поставок продукции по государственному оборонному заказу, исполнителем, участвующим в поставках продукции по государственному оборонному заказу, в уполномоченном банке отдельного счета и заключением ими с уполномоченным банком договоров о банковском сопровождении сопровождаемой сделки в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе".

Как следует из ч.2 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

В соответствии с ч.5 ст. 3 названного Закона участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

При этом ч.9 ст. 3 приведенного Закона прямо предусмотрено право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг. Корпорация развития малого и среднего предпринимательства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или созданные ими организации вправе обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства.

Также ч.4 ст.10 указанного Закона участникам закупки, корпорации развития малого и среднего предпринимательства, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации или созданным ими организациям предоставлено право обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях возникновения обстоятельств перечисленных в подпунктах 1-4 ч.10 ст. 3 Федерального закона от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Взаимосвязанное толкование вышеприведенных положений закона, а также ч.2 ст.3, ч.5 ст.4, ч.8 ст.4 Федерального закона от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" позволяется сделать вывод о том, что статус "участника закупки" лица, перечисленные в ч.5 ст.3 настоящего закона (с исключением из их числа юридических лиц, перечисленных в ч.2.1. ст.1 Закона) приобретают после опубликования заказчиком извещения о проведении конкурса или аукциона, и после подачи лицами, перечисленными в ч.5 ст.3 указанного закона, документов, необходимых для участия в закупке, в том числе заявки об участие в закупке.

Таким образом, с целью обеспечения единства экономического пространства, создания условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в ч.2 ст.1 настоящего закона (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективного использования денежных средств, расширения возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений нормы Федерального закона от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" регулируют взаимоотношения строго определенного круга лиц - участников закупки.

Более того, нормами приведенного закона установлены как специальный порядок обжалования действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг, так и специальный субъект, которому предоставлено такое право (участник закупки).

Согласно ч.1 ст.45 ГПК РФ прокурор наделен правом обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Поскольку из вышеприведенных положений закона следует, что оспариваемые нормы Положения о закупках ФГУП "ВНИИМ им Д.И. Менделеева" регулируют взаимоотношения определенного круга лиц (участников закупки), и сами по себе не затрагивают интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, то прокурор не имеет права на обращение в суд с настоящим заявлением.

Основания прекращения производства по административному делу изложены в ст.194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Из содержания приведенной номы права не следует, что административное дело подлежит прекращению в случае установления факта предъявления административного иска в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом, которым настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право.

Вместе с тем, учитывая задачи административного судопроизводства (ст.3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), законодатель в п.2 ч.1 ст. 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возложил на суд обязанность отказывать в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право.

Принимая во внимание, что в данном случае административный иск предъявлен прокурором, не обладающим правом на его подписание и подачу, то административное дело не подлежит разрешению судом по существу требований.

Поскольку порядок прекращения административных дел по изложенным основаниям нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не урегулирован, то Судебная коллегия считает необходимым применить положения ч.4 ст. 2 (аналогия закона) и п.2 ч.1 ст. 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и прекратить производство по административному делу.

Руководствуясь п.4 ст.309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Отменить решение Ленинского районного суда Санкт-Петербурга от 07 июля 2015 года.

Прекратить производство по административному делу N 2-912/2015 по заявлению прокурора Адмиралтейского района Санкт-Петербурга о признании незаконными отдельных пунктов Положения о закупках, утвержденного директором Федерального государственного унитарного предприятия "Всероссийский научно-исследовательский институт метрологии им Д.И. Менделеева".

Повторное обращение в суд по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается.

Председательствующий:

Судьи: