Решение Свердловского областного суда от 10 февраля 2016 г. по делу N 3а-94/2016

Свердловский областной суд в составе:

судьи Шумкова Е.С.,

при секретаре ( / / ),

с участием:

прокурора Аристовой Л.В.

административного истца Михальченко С.А. и его представителей Мозгова М.А., Кугушева А.В.,

представителя Думы городского округа Заречный Свердловской области Шмаковой Ю.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Михальченко С.А. о признании недействующим решения Думы городского округа Заречный Свердловской области от 23 сентября 2015 года N 119-Р "О присвоении статуса исторического сквера территории, расположенной в зоне историко-рекреационного назначения, в пределах которой действуют дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в соответствии с действующим законодательством",

установил:

23 сентября 2015 года Думой городского округа Заречный Свердловской области издано решение N 119-Р "О присвоении статуса исторического сквера территории, расположенной в зоне историко-рекреационного назначения, в пределах которой действуют дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в соответствии с действующим законодательством" (далее - Решение N 119-Р).

Пунктом 1 названного решения статус исторического сквера присвоен территории, расположенной в зоне историко-рекреационного назначения, в пределах которой действуют дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в соответствии с действующим законодательством. Границы этой территории обозначены в Приложении N 1 к решению.

Согласно пункту 2 решения на территории сквера установлены дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в соответствии с действующим законодательством (л.д. 59, 59-оборот).

Решение N 119-Р официально опубликовано 28 сентября 2015 года в Бюллетене официальных документов городского округа Заречный Свердловской области N 39 (517), также размещено на официальном сайте городского округа Заречный в информационно-коммуникационной сети "Интернет" (л.д. 60, 18), вступило в силу после официального опубликования (пункт 8 статьи 46 Устава городского округа Заречный Свердловской области - л.д. 107).

Михальченко С.А. обратился в суд с заявлением о признании недействующим вышеуказанного решения Думы городского округа Заречный Свердловской области. В обоснование указал, что в состав территории сквера, границы которой определены оспариваемым решением, включен принадлежащий ему на праве собственности земельный участок с кадастровым номером 66:42:0101008:26, на котором располагается его предприятие общественного питания. Решение Думы фактически возвращает его земельный участок в категорию земель общего пользования, ограничивая его права пользования и владения участком, установленные частью 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации. По его мнению, этим решением также изменено градостроительное зонирование, в результате чего его земельный участок стал располагаться в рекреационной зоне, и может использоваться только для отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. Это исключает возможность использования участка для размещения предприятия общественного питания. Изменение зонирования осуществлено в нарушение статей 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, без проведения публичных слушаний. Включение земельного участка в состав сквера влечет для него также ограничение в осуществлении предпринимательской деятельности, так как на него распространяются дополнительные ограничения по розничной продаже алкогольной продукции, установленные Законом Свердловской области от 29 октября 2013 года N 103-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в сфере розничной продажи алкогольной продукции и ограничения ее потребления на территории Свердловской области". В то же время рядом располагаются другие объекты, в которых осуществляется торговля алкогольными напитками, но территории, на которых они находятся, не включены в состав сквера. Полагает, что этим нарушаются требования статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", запрещающие органам местного самоуправления принимать акты, приводящие к ограничению конкуренции.

В судебном заседании представители административного истца, заявленные требования и доводы административного истца поддержали. Административный истец также указал, что оспариваемое решение послужило основанием для привлечения его к административной ответственности по части 3 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Представитель Думы городского округа Заречный Свердловской области Шмакова Ю.В. заявленные требования не признала, указала, что оспариваемое решение принято Думой городского округа Заречный Свердловской области в пределах ее полномочий и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу. Пояснила также, что это решение не вносит изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Заречный Свердловской области.

Глава городского округа Заречный Свердловской области в настоящее судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела был извещен через представителя (л.д.142) о причине неявки ничего не сообщил. Отложить рассмотрение дела не просил. В силу части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд рассмотрел дело в отсутствие Главы городского округа Заречный Свердловской области.

Из письменного отзыва следует, что Глава городского округа Заречный Свердловской области заявленные требования не признает (л.д.128-131).

Выслушав объяснения административного истца, его представителей и представителя Думы городского округа Заречный Свердловской области, исследовав доказательства, заслушав заключение прокурора Аристовой Л.В., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению, поскольку земельный участок административного истца неправомерно включен в территорию сквера, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориями общего пользования являются территории, которыми пользуется неограниченный круг лиц. К этим территориям также относятся площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары.

Присвоение территории статуса сквера и определение границ этой территории (сквера) пунктом 1 Решения N 119-Р и Приложением N 1 к нему в силу вышеприведенных требований Градостроительного кодекса Российской Федерации означает получение данной территорией официального наименования "сквер", а также получение ею статуса территории общего пользования, на которую распространяется правовой режим (правила поведения), предусмотренный законодательством Российской Федерации для таких территорий общего пользования (например, земельные участки, вошедшие в границы сквера, не подлежат приватизации - пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"; на территории указанного сквера запрещена мойка автомашин - подпункт 15 пункта 8.2.33 Правил благоустройства территории городского округа Заречный, утвержденных Решением Думы городского округа Заречный от 28 июня 2012 года N 90-Р).

Таким образом, Решение N 119-Р вводит на территории, которой присвоен статус сквера, правила поведения, установленные законодательством для территорий общего пользования, в том числе - для скверов. Оно (решение) носит обязательный характер для неопределенного круга лиц. Следовательно, решение обладает признаками нормативного правового акта.

Административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 66:42:0101008:26, площадью 77 кв. м, расположенный по адресу: Свердловская область, г. Заречный, ул. Невского, 5А, имеющий разрешенное использование - под объект торговли (магазин). Право собственности зарегистрировано в установленном порядке 08 октября 2014 года (л.д. 12). Часть земельного участка занята строением - зданием магазина модульного типа, также принадлежащим истцу (л.д. 13).

Этот земельный участок в соответствии с пунктом 1 Решения N 119-Р и Приложением N 1 к нему включен в состав территории сквера, то есть, включен в состав территории общего пользования (л.д.57, 20-23). Это указывает на то, что оспариваемое решение распространяет свое действие на административного истца.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть 5).

Статья 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) позволяет органам местного самоуправления принимать по вопросам местного значения муниципальные правовые акты (часть 1), подлежащие обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, этому федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

К вопросам местного значения городского округа часть 1 статьи 16 названного Федерального закона относит:

- утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки (пункт 26);

- присвоение наименований элементам планировочной структуры в границах городского округа, изменение, аннулирование таких наименований (пункт 27).

Аналогичные полномочия органов местного самоуправления городских округов предусмотрены частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации. Принимаемые по этим вопросам муниципальные правовые акты не могут противоречить названным Кодексам (часть 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 4 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

Дума городского округа Заречный Свердловской области является представительным органом этого муниципального образования, уполномоченным на разрешение вышеназванных вопросов местного значения (подпункт 1 пункта 1 статьи 23, пункт 1 статьи 24, подпункты 7-10 статьи 25 Устава городского округа Заречный Свердловской области - л.д. 96- 97).

Под элементом планировочной структуры понимается также сквер (Перечень элементов планировочной структуры, элементов улично-дорожной сети, элементов объектов адресации, типов зданий (сооружений), помещений, используемых в качестве реквизитов адреса, утвержденный Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 05 ноября 2015 года N 171н).

Градостроительный (пункт 1, 3 части 3 статьи 8) и Земельный (пункты 1, 2, 12 статьи 85) кодексы Российской Федерации, вышеуказанные положения Федерального закона N 131-ФЗ и Устава городского округа Заречный Свердловской области позволяют Думе названного городского округа устанавливать территории общего пользования в границах муниципального образования, определять границы таких территорий и присваивать им наименования.

Таким образом, Решение N 119-Р издано Думой городского округа Заречный Свердловской области по вопросу, отнесенному к ее компетенции, принято на заседании Думы большинством голосов депутатов, как того требует часть 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ, и в форме, предусмотренной пунктом 2 статьи 45 Устава муниципального образования (л.д. 120-121, 106). Оно официально опубликовано, о чем указано выше, является действующим в настоящее время.

Вместе с тем, согласно пункту 1 статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации гласит, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Пункт 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" устанавливает, что в собственность физических и юридических лиц не могут быть переданы земельные участки общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

Проанализировав вышеприведенные положения законодательства в их связи с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд находит, что в состав территорий общего пользования (земельных участков общего пользования) не могут входить земельные участки, находящиеся в собственности физических лиц. Поскольку сквер относится к территориям общего пользования, то в его состав также не могут входить земельные участки (территории), принадлежащие на праве собственности физическим лицам.

Включение земельного участка административного истца в состав территории сквера (территории общего пользования) противоречит вышеприведенным нормам федерального законодательства. Следовательно, пункт 1 Решения N 119-Р и Приложение N 1 к нему, которыми осуществлено включение земельного участка в состав этой территории, противоречат названным положениям Федеральных законов.

Правомочия владения, пользования и распоряжения земельным участком принадлежат его собственнику. Именно собственник земельного участка определяет круг его пользователей (статьи 209, 260 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 40 Земельного кодекса Российской Федерации), за исключением случаев установления сервитута (статья 274 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 23 Земельного кодекса Российской Федерации).

Содержание Решения N 119-Р не свидетельствует о том, что им устанавливается сервитут в отношении земельного участка административного истца. Однако этим решением Дума городского округа Заречный Свердловской области, не обладая в отношении этого земельного участка правомочиями, предусмотренными статьями 209, 260 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 40 Земельного кодекса Российской Федерации, определилакруг его пользователей (неограниченный круг пользователей), действуя вопреки названным нормам законодательства и воле его собственника.

Следовательно, включение вышеназванного земельного участка в границы территории сквера (территории общего пользования) с приданием ему статуса земельного участка общего пользования осуществлено Думой городского округа Заречный Свердловской области в отсутствии у нее полномочий на совершение таких действий в отношении земельного участка, принадлежащего административному истцу.

Пункт 1 Решения N 119-Р и Приложение N 1 к нему нарушают права истца, предусмотренные статьями 209, 260 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 40 Земельного кодекса Российской Федерации, как собственника земельного участка.

Однако оспариваемое решение, вопреки доводам административного истца, не вносит изменений в действующие на территории городского округа Заречный Правила землепользования и застройки, утвержденные решением Думы этого муниципального образования от 29 апреля 2010 года N 60-Р (л.д.65-87, 122-123), а поэтому не изменяет территориальной зоны, установленной для земельного участка истца названными правилами. Земельный участок как находился в составе территориальной зоны О-1 "Общественно-деловая зона", так и продолжает относиться к ней (л.д. 24-26, 119).

Вместе с тем, включение земельного участка административного истца в границы территории общего пользования влечет за собой невозможность применения к нему (участку) градостроительного регламента, установленного для вышеуказанной территориальной зоны (статья 32 Правил землепользования и застройки городского округа Заречный Свердловской области, л.д. 78-оборот - 79), поскольку в силу пункта 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации на земельные участки, расположенные в границах территорий общего пользования, действие градостроительного регламента не распространяется. Это в свою очередь лишает истца возможности реализации своего права, предусмотренного абзацем 2 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, на изменение вида разрешенного использования земельного участка, нарушая его права.

Особые требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной продукции установлены статьей 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".

Дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции на территории Свердловской области предусмотрены статьей 5-1 Закона Свердловской области от 29 октября 2013 года N 103-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в сфере розничной продажи алкогольной продукции и ограничения ее потребления на территории Свердловской области".

Анализируя содержание пункта 2 Решения N 119-Р, суд находит, что этот пункт не устанавливает каких-либо иных дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, чем установлены вышеназванными законами. Он отсылает к этому законодательству, а такая отсылочная конструкция не свидетельствует о его противоречии законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Не вводя никаких новых правовых предписаний, пункт 2 оспариваемого решения прав административного истца не нарушает.

Таким образом, судом установлено, что пункт 1 Решения N 119-Р и Приложение N 1 к нему в части включения вышеуказанного земельного участка в состав территории сквера (территории общего пользования) нарушает права истца, противоречит пункту 1 статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В этой части названные положения Решения N 119-Р и Приложения N1 к нему приняты Думой городского округа Заречный Свердловской области в отсутствие полномочий. Это в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дает основания для признания недействующим оспариваемого решения в указанной части.

Суд не находит оснований для признания недействующим остальной части Решения N 119-Р.

В силу части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Думы городского округа Заречный Свердловской области в пользу истца подлежат взысканию 300 рублей в возмещение его расходов по уплате государственной пошлины при подаче искового заявления (л.д. 33).

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление удовлетворить частично. Со дня вступления решения суда в законную силу признать недействующим пункт 1 решения Думы городского округа Заречный Свердловской области от 23 сентября 2015 года N 119-Р "О присвоении статуса исторического сквера территории, расположенной в зоне историко-рекреационного назначения, в пределах которой действуют дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в соответствии с действующим законодательством" и приложение N 1 к этому решению Думы городского округа Заречный Свердловской области в части включения в состав территории исторического сквера земельного участка с кадастровым номером 66:42:0101008:26, расположенного по адресу: Свердловская область, г. Заречный, ул. Невского, 5А.

Взыскать с Думы городского округа Заречный Свердловской области в пользу Михальченко С.А. ( / / ) рублей в возврат уплаченной при подаче искового заявления государственной пошлины.

Информация о решении суда должна быть опубликована в Бюллетене официальных документов городского округа Заречный Свердловской области и на официальном сайте городского округа Заречный Свердловской области в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Судья Шумков Е.С.