Определение СК по гражданским делам Ленинградского областного суда от 04 февраля 2016 г. по делу N 33-845/2016

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Пономаревой Т.А.,

судей Кабировой Е.В., Озерова С.А.,

при секретаре Рюмине А.А.

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционным жалобам представителя ответчика муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N19" - Сиговой Н. С., представителя ответчика администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Кругловой О. В. на решение Лужского городского суда Ленинградской области от 3 декабря 2015 года, которым удовлетворены исковые требования Лужского городского прокурора Ленинградской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к муниципальному дошкольному образовательному учреждению "Детский сад N19", администрации Лужского муниципального района Ленинградской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в не установлении системы контроля доступа и заключения договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны, об обязании оборудовать главный вход в здание образовательного учреждения постом лицензированной физической охраны.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Кабировой Е.В., объяснения представителя ответчика муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N19" - Сиговой Н.С. и представителя ответчика администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Кругловой О.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя Ленинградской областной прокуратуры - Кичаевой О.А., судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

установила:

Лужский городской прокурор Ленинградской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Лужский городской суд Ленинградской области с исковым заявлением к муниципальному дошкольному образовательному учреждению "Детский сад N19" (далее - МДОУ "Детский сад N19"), администрации муниципального образования Лужский муниципальный район Ленинградской области, в котором с учетом внесенных и принятых судом изменений в его предмет просил:

- признать незаконным бездействие ответчиков, выразившиеся в не установлении системы контроля доступа и заключении договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в образовательном учреждении;

- обязать ответчиков оборудовать главный вход в здание постом лицензированной физической охраны в срок до 31 марта 2016 года.

В обоснование заявленных требований указано, что Лужской городской прокуратурой Ленинградской области проведена проверка в МДОУ "Детский сад N19", в ходе которой выявлены нарушения требований законодательства о противодействии терроризму, выразившиеся в отсутствии системы контроля доступа в помещения учебного заведения, а также в не заключении договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность, для выставления поста физической охраны.

При этом руководитель образовательного учреждения в администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области по вопросу выделения дополнительного финансирования для проведения данных мероприятий не обращался, что свидетельствует о неисполнении требований Министерства образования и науки Российской Федерации, изложенных в письме от 26 января 2011 года N МК-70/15 "О мерах, направленных на усиление антитеррористической защищенности и обеспечение пожарной безопасности", в части дополнительных мер по охране организаций, ужесточению пропускного режима на объекты, организации ежедневной проверки объектов и прилегающих в ним территорий, принятию мер по недопущению несанкционированной парковки автотранспорта вблизи образовательных организаций.

С учетом изложенного, ссылаясь на положения статей 2, 20, 40, 45 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 3 Конвенции о правах ребенка, пункта 1 части 1 статьи 4, части 2 статьи 4, статьи 9 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации, статей 1, 2, 3 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", пункта 2 части 6 статьи 28, пункта 8 части 1 статьи 41, пунктов 2, 15 части 3 статьи 28, пункта 8 части 1 статьи 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", пункта 7 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации от 5 октября 2009 года, части 13 статьи 30 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", пункта 6.48 СП 118.13330.2012. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-200", утвержденного Приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 года N 635/10, пункта 6.1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", прокурор указывал, что ненадлежащее соблюдение МДОУ "Детский сад N19" требований законодательства о противодействии терроризму может повлечь возникновение угрозы жизни и здоровью несовершеннолетних, обучающихся в образовательном учреждении (л.д. 4-8, 61-62).

В судебном заседании суда первой инстанции участвовавший в деле представитель Лужского городской прокуратуры Ленинградской области - Сеидов В.О. поддерживал исковые требования.

Представитель МДОУ "Детский сад N19" - Сигова Н.С. и представитель администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Круглова О.В. иск не признавали (л.д. 63-64).

Решением Лужского городского суда Ленинградской области от 3 декабря 2015 года исковые требования Лужского городского прокурора Ленинградской области, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, удовлетворены.

Суд признал незаконным бездействие ответчиков, выразившееся в не установлении системы контроля доступа и не заключении договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в учебном заведении, а также возложил на МДОУ "Детский сад N19" и администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области обязанность оборудовать системой контроля доступа и организовать охрану силами организации, имеющей лицензию на охранную деятельность, здание образовательного учреждения (л.д. 66-72).

МДОУ "Детский сад N19" не согласилось с законностью и обоснованностью постановленного решения, его представителем Сиговой Н.С. подана апелляционная жалоба, в которой она просит решение суда первой инстанции отменить

Податель жалобы указывает, что ссылку суда на положения Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" нельзя признать обоснованной, поскольку установленные в нем требования к обеспечению безопасности пользователей здания или сооружения, введенного в эксплуатацию до вступления в силу таких требований, а также к связанным с такими зданиями и сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), установленные данным Законом, не применяются вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания или сооружения (пункт 1 части 1 статьи 42 Закона N384-ФЗ).

Полагает, что требования СП 118.13330.2012. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-200", утв. Приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 года N 635/10, не могут быть приняты во внимание, так как они введены в действие с 1 сентября 2014 года.

По мнению представителя ответчика ни один правовой акт, на который ссылается суд, не раскрывает понятия системы контроля доступа и не устанавливает обязанность дошкольного учреждения организовывать в здании охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия.

Находит, что судом не учтено наличие в детском саду инженерно-технических средств охраны (охранно-пожарной сигнализации, тревожной сигнализации, системы видеонаблюдения), а также то обстоятельство, что предписание прокурора об устранении выявленных нарушений в материалах дела отсутствует.

Отмечает, что в настоящее время утвержден бюджет Лужского муниципального района Ленинградской области на 2016 год, в связи с чем заявки муниципальных учреждений на выделение дополнительных ассигнований не могут быть удовлетворены в полном объеме (л.д. 74-74 - оборот).

Представитель администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Круглова О.В. также не согласилась с постановленным решением, подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Податель жалобы указывает, что в нарушение требований статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года N 2202-1 прокурор не выносил представление об устранении нарушений закона, тогда как перечень мер и/или мероприятий, направленных на усиление антитеррористической защиты, в настоящее время четко не определен.

Считает, что руководителем МДОУ "Детский сад N19" предприняты меры, изложенные в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 26 января 2011 года N МК-70/15, а также издан ряд локальных нормативных актов, регламентирующих порядок действий работников учреждений и степень их ответственности за жизнь и здоровье воспитанников. Кроме того, в детском саду проводятся учения по отработке действий в случае возникновения чрезвычайной ситуации, в том числе эвакуация учащихся при угрозе террористического акта, что в совокупности с вышеизложенным свидетельствует о соблюдении необходимых мер безопасности.

Представитель ответчика усматривает наличие коллизии между пунктами 32-34 Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года N 272 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)" и нормативными актами Государственного пожарного надзора, а также санитарными нормами и правилами, которые регламентируют устройство, содержание и режим работы образовательного учреждения, запрещают устанавливать любые устройства, преграждающие свободный выход из здания в случае возникновения чрезвычайной ситуации.

Отмечает, что МДОУ "Детский сад N19" имеет несколько отдельных входов, тогда как прокурором не указано, какие из них и каким образом должны быть оборудованы постом физической охраны (л.д. 80-82).

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции представитель МДОУ "Детский сад N19" - Сигова Н.С. и представитель администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Круглова О.В. поддержали доводы жалоб.

Представитель Ленинградской областной прокуратуры - Кичаева О.А. возражал против доводов жалоб.

Проверив законность и обоснованность решения суда по правилам части 1 статьи 327.1 ГПК Российской Федерации в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу статьи 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, указано, что государства - участники конвенции обеспечивают, чтобы учреждения, службы и органы, ответственные за заботу о детях или их защиту, отвечали нормам, установленным компетентными органами, в частности, в области безопасности и здравоохранения и с точки зрения численности и пригодности их персонала, а также компетентного надзора (пункт 3 статьи 3 Конвенции).

Таким образом, Российская Федерация приняла на себя обязательства, в том числе международно-правовые, по обеспечению безопасности в детских учреждениях, в данном случае по обеспечению противодействия терроризму в дошкольных и школьных учреждениях.

В соответствии с пунктами 1 и 7 статьи 2 ФЗ от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" одним из принципов противодействия терроризму в Российской Федерации является обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, приоритет мер предупреждения терроризма.

Согласно пункту 4 статьи 3 указанного Закона противодействие терроризму - деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению терроризма, выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Участие в профилактике терроризма выражается в обеспечении антитеррористической защищенности зданий и сооружений, в которых размещены и муниципальные учреждения образования (пункт 3 статьи 5 ФЗ N35-ФЗ).

Согласно части 13 статьи 30 ФЗ от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в зданиях образовательных организаций должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях в зданиях и сооружениях должны быть устроены системы телевизионного наблюдения, системы сигнализации и другие системы, направленные на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения.

Письмо Минобразования от 26 января 2011 года NМКА-70/15 "О мерах, направленных на усиление антитеррористической защищенности и обеспечение противопожарной безопасности", направленное руководителя образовательных организаций, содержит предписание о незамедлительном принятии мер по обеспечению дополнительных мер по охране организаций, ужесточению пропускного режима на объекты, которые в том числе могут быть обеспечены путем организации охраны лицензированной охранной организацией (лицензированным охранником) в соответствии с действующим законодательством.

Судом первой инстанции установлено, что МДОУ "Детский сад N19" осуществляет образовательную деятельность по основной программе дошкольного образования, а также присмотр и уход за детьми по адресу: "адрес".

Из Устава данной бюджетной организации следует, что ее учредителем является муниципальное образование Лужский муниципальный район Ленинградской области, функции и полномочия учредителя осуществляет администрация Лужского муниципального района Ленинградской области.

Одни из основных обязательств образовательного учреждения связаны с осуществлением деятельности в соответствии с требованиями действующего законодательства, созданием условий для охраны здоровья воспитанников, а также организации охраны их здоровья в пределах, определенных законодательством об образовании (пункты 1.7, 1.12 Устава).

Между тем по результатам проверки, проведенной Лужской городской прокуратурой Ленинградской области в 2015 году, установлено, что помещение МДОУ "Детский сад N19" не оборудовано системой контроля доступа, а договоры на выставление поста физической охраны с предприятиями, имеющими лицензию на охранную деятельность, в настоящее время не заключены (л.д. 9-10, 11-12).

Указанные обстоятельства в ходе рассмотрения дела по существу сторонами не оспаривались.

В силу пункта 6.1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.

Утвержденная Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года "Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации" предусматривает, что субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму.

В силу пункта 42 Концепции расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

Исходя из содержания пункта 8 части 1 статьи 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в образовательном учреждении.

В силу пунктов 2, 15 части 3 статьи 28 указанного закона к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относится создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации, а также материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами.

Таким образом, исполнение требований нормативно-правовых актов по обеспечению технической укрепленности и антитеррористической защищенности является обязанностью не только образовательных учреждений, но и органов местного самоуправления.

Разрешая спор по существу, оценив представленные доказательства по правилам статьи 67 ГПК Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об удовлетворении требований прокурора, правильно указав, что отсутствие в образовательном учреждении поста лицензированной охраны способствует несанкционированному доступу в него посторонних лиц, что, свою очередь, отрицательно сказывается на комплексной безопасности, антитеррористической защищенности лиц, пребывающих в образовательном учреждении, влечет нарушение прав неопределенного круга лиц на охрану жизни и здоровья.

При этом суд первой инстанции обоснованно возложил обязанность по установке поста физической охраны как на МДОУ "Детский сад N19", так и на администрацию МО Лужский муниципальный район Ленинградской области, поскольку администрация, являясь органом местного самоуправления и субъектом антитеррористической деятельности, обеспечивает финансирование указанного бюджетного учреждения.

Доводы апелляционной жалобы о том, что действующее законодательство не содержит обязательных предписаний относительно оборудования здания детского сада системой контроля доступа и охраны силами организации, имеющей лицензию на охранную деятельность, необоснованны. Как следует из приведенных выше норм права, они содержат императивные предписания как в отношении образовательных учреждений, так и органов местного самоуправления. Кроме того, при рассмотрении вопроса о необходимости соблюдения требований законодательства об антитеррористической защищенности применяется системное толкование нормативно-правовых актов Российской Федерации, которые отражены в принятом по делу решении.

Вместе с тем судебная коллегия отмечает, что требования об обязании ответчиков оборудовать здание детского сада N19 системой контроля доступа прокурором не заявлялись и предметом рассмотрения по настоящему делу не являлись, а потому указание на обязанность ответчиков оборудовать здание детского сада системой контроля доступа подлежит исключению из резолютивной части решения в связи с допущенным судом нарушением положений части 3 статьи 196 ГПК Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в МДОУ "Детский сад N19" совершен ряд действий для укрепления антитеррористической защищенности объекта (установлена охранно-пожарная и тревожная сигнализации, системы видеонаблюдения, регулярно проводятся учения, локальными актами на работников учреждения возложена ответственность за жизнь и здоровье за своих воспитанников), указанных выводов не опровергают, поскольку их надлежащая эффективность может быть достигнута лишь в применении всего комплекса мероприятий, предусмотренных действующим законодательством.

Ссылка подателей жалоб на то, что в адрес дошкольного учреждения представление об устранении нарушения закона не выносилось, основанием для отмены постановленного решения не является, так как обязательное применение данной меры прокурорского реагирования в досудебном порядке не предусмотрено.

Доводы апелляционной жалобы о том, что требования "Технического регламента безопасности зданий и сооружений" и СП 118.13330.2012 не подлежат применению к спорным правоотношениям, поскольку здание МДОУ "Детский сад N19" введено в эксплуатацию до вступления в силу указанных нормативных актов, подлежат отклонению, так как работы по установке системы контроля доступа и поста физической охраны не зависят и не требуют проведения реконструкции или капитального ремонта здания учреждения.

Не может быть принято во внимание и то обстоятельство, что бюджет Лужского муниципального района Ленинградской области на 2016 год в настоящее время утвержден, поскольку действующее законодательство не связывает реализацию полномочий органов местного самоуправления с наличием у них для этого финансовой возможности.

В то же время заслуживает внимания довод жалобы о неисполнимости решения в части возложения на ответчиков обязанности по организации охраны здания ввиду наличия нескольких входов в детский сад и отсутствия указания в резолютивной части решения на то, какой именно вход подлежит охране. Тогда как требования прокурора сводились к возложению на ответчиков обязанности по обеспечению охраной именно главного входа, именно такие требования были предметом рассмотрения по настоящему делу.

При указанных обстоятельствах следует внести изменения в резолютивную часть решения, обязав ответчиков оборудовать постом лицензированной физической охраны именно главный вход в здание учреждения.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств, в то время как основания для их переоценки отсутствуют.

Ссылок на какие-либо процессуальные нарушения, являющиеся безусловным основанием для отмены правильного по существу решения суда, апелляционная жалоба не содержит.

Между тем, учитывая положения части 3 статьи 206 ГПК Российской Федерации, судебная коллегия полагает необходимым дополнить резолютивную часть решения суда указанием на необходимость совершения приведенных в ней действий в срок до 31 марта 2016 года. Тем более, что такое требование прокурором было заявлено и выводы суда относительно него содержатся в мотивировочной части решения.

Руководствуясь частью 1 статьи 327.1, статьями 328, 329, пунктом 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Лужского городского суда Ленинградской области от 3 декабря 2015 года в части возложения на муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N19" и администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области обязанности по оборудованию здания детского сада N19 системой контроля доступа и организации охраны здания силами организации, имеющей лицензию на охранную деятельность, изменить, изложив абзац третий резолютивной части решения следующим образом:

Обязать муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N19" и администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области оборудовать главный вход в здание муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N19" постом лицензированной физической охраны в срок до 31 марта 2016 года.

В части удовлетворения требований о признании незаконным бездействия, связанного с непринятием мер по устранению нарушений законодательства о противодействии терроризму, решение Лужского городского суда Ленинградской области от 3 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционные жалобы представителя ответчика муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N19" - Сиговой Н. С. и представителя ответчика администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Кругловой О. В. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи:

судья Чернышова Г.И.