Апелляционное определение СК по гражданским делам Мурманского областного суда от 10 февраля 2016 г. по делу N 33а-456/2016

Судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда в составе:

председательствующего

Баранниковой Т.Е.

судей

Брандиной Н.В.

Артамонова М.Г.

при секретаре

Пухове М.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Мурманский морской торговый порт" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области об оспаривании предписания N 771/15/01 от 01.10.2015

по апелляционной жалобе Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области на

решение Октябрьского районного суда города Мурманска от 11 декабря 2015 года, по которому постановлено:

"Требования публичного акционерного общества "Мурманский морской торговый порт" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области об оспаривании предписания N 771/15/01 от 01.10.2015 удовлетворить.

Предписание заместителя главного государственного санитарного врача Мурманской области N 771/15/01 от 01.10.2015, которым ПАО "ММТП" предписано разработать и представить в Управление дополнительные мероприятия, позволяющие обеспечить уровни звука для ночного времени от производственной деятельности ПАО "ММТП" в жилом помещении дома ... , по ул. ... в городе Мурманске в соответствии с требованиями санитарного законодательства, а именно п. 6.1 приложения 3 СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" (с изменениями СанПиН 2.1.2.2801-10) и п. 6.3 (табл. 3) СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и территории жилой застройки", признать незаконным и отменить".

Заслушав доклад судьи Брандиной Н.В., выслушав объяснения представителей административного ответчика Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области - Шерстневой Т.В. и Мазура Д.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно жалобы представителя административного истца публичного акционерного общества "Мурманский морской торговый порт" - Юниной Л.Д., заинтересованное лицо Ежова В.Н., полагавшего решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

установила:

Публичное акционерное общество "Мурманский морской торговый порт" (далее - ПАО "ММТП", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области (Управление Роспотребнадзора по МО, Управление) об оспаривании предписания заместителя главного государственного санитарного врача по Мурманской области N * от _ _ .2015, которым Обществу предписано разработать и представить в Управление дополнительные мероприятия, позволяющие обеспечить уровни звука для ночного времени от производственной деятельности ПАО "ММТП" в жилом помещении дома ... , по ул. ... , г. Мурманск в соответствии с требованиями санитарного законодательства, а именно п. 6.1 приложения 3 СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" (с изменениями СанПиН 2.1.2.2801-10) и п. 6.3 (табл. 3) СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки".

В обоснование заявленного требования указано, что предписание выдано в отсутствие доказательств того, что источником шума является ПАО "ММТП". При проведении замеров уровней шума в жилом помещении не были учтены все источники внешнего шума (другие предприятия с круглосуточной деятельностью, движение автомобильного и железнодорожного транспорта, движение судов по акватории Кольского залива), в связи с чем протокол замера шума от _ _ 2015 N * и экспертное заключение от _ _ .2015 N * не могут являться доказательствами нарушения ПАО "ММТП" санитарного законодательства.

Экспертная организация ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Мурманской области", давшая заключение от _ _ 2015 N ... , на момент проведения проверки в нарушение Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" состояла с проверяемым лицом ПАО "ММТП" в гражданско-правовых отношениях, что свидетельствует о недопустимости заключения как доказательства.

Оспариваемое предписание необоснованно и неисполнимо, поскольку возлагает на ПАО "ММТП" обязанность по разработке дополнительных мероприятий, позволяющих обеспечить уровни звука для ночного времени в проверяемом жилом помещении, без дополнительной информации о вкладе других предприятий в общую акустическую обстановку.

Просил суд признать недействительным предписание заместителя главного государственного санитарного врача по Мурманской области N * от _ _ .2015, приостановить действие предписания до вступления в законную силу решения суда.

В судебном заседании представители административного истца ПАО "ММТП" - Степаков В.А. и Юнина Л.Д. поддержали заявленные требования.

Представители административного ответчика Управления Роспотребнадзора по МО - Бурая Л.О. и Краузе Е.М. иск не признали.

Заинтересованное лицо Ежов В.Н. и его представитель Колесников Д.М. в судебном заседании полагали административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе Управление Роспотребнадзора по МО просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование доводов жалобы выражает несогласие с выводом суда о том, что оспариваемое предписание заместителя главного государственного санитарного врача Мурманской области выдано неуполномоченным должностным лицом и не соответствует принципам конкретности и исполнимости предписаний контролирующего органа.

Указывает, что исходя из системного толкования положений статей 50 и 51 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" главные государственные санитарные врачи и их заместители наделены полномочиями давать гражданам и юридическим лицам предписания при выявлении нарушения санитарного законодательства.

По мнению автора жалобы, оспариваемое предписание в части способа устранения выявленного нарушения является исполнимым, не содержит конкретной формулировки способа устранения нарушений, Общество имеет возможность устранить нарушение санитарного законодательства, не определяет конкретного способа (действий), которые нужно совершить ПАО "ММТП" в целях устранения изложенных в акте проверки и предписании нарушений в установленные в нем сроки.

Ссылается на то, что указание конкретного способа устранения нарушения может повлечь нарушение прав и законных интересов Общества, ограничив его возможность самостоятельно выбрать способ с учетом технической возможности и экономической целесообразности.

В возражениях на апелляционную жалобу ПАО "ММТП" просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Роспотребнадзора по МО - без удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения относительно жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей (п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 322).

В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В силу пункта 70 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденного Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16.07.2012 N 764 (далее - Административный регламент), в предписании об устранении выявленных нарушений должны быть указаны положения действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающие обязательные требования, нарушение которых было выявлено при проверке; требования, предписываемые к выполнению в целях устранения нарушения обязательных требований и срок их исполнения.

Таким образом, предписание органа, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть, на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом в предписании должны быть указаны законные и обоснованные меры для их устранения, данные меры должны быть реальными и исполнимыми.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, согласно оспариваемому предписанию заместителя Главного Государственного санитарного врача Мурманской области Сергеева А.А. ПАО "ММТП" предписано в срок до _ _ 2015 года разработать и представить в Управление дополнительные мероприятия, позволяющие обеспечить уровни звука для ночного времени от производственной деятельности ПАО "ММТП" в жилом помещении дома ... по улице ... города Мурманска, в соответствии с требованиями санитарного законодательства, а именно п. 6.1 приложения 3 СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" и п. 6.3 (табл. 3) СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки".

Указанное предписание было дано на основании внеплановой выездной проверки в отношении ПАО "ММТП", поводом для которой послужило

обращение гражданина Ежова В.Н. на ухудшение условий проживания в доме N ... по улице ... города Мурманска по причине превышения предельно допустимого уровня шума в ночное время, связанное с работой ПАО "ММТП", оказывающее влияние на его здоровье и членов семьи.

Лицом, уполномоченным на проведение проверки назначен главный специалист-эксперт отдела санитарного надзора Управления Роспотребнадзора по МО - Е.Т.

В ходе проведения проверки, к участию в которой привлечены экспертная организация ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Мурманской области", а также в качестве экспертов Е.., С.., К.., В.., С.., Ш.., в действиях юридического лица ПАО "ММПТ" выявлены нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Так, из экспертного заключения по гигиенической оценке физических факторов ФБУЗ Центр гигиены и эпидемиологии в Мурманской области" N * от _ _ 2015 следует, что согласно протоколу N * от _ _ .2015 измеренный эквивалентный уровень звука в жилом помещении (гостиной - у окна) дома ... по ул. ... в г. Мурманске превышает допустимое значение (на 2дБА) и не соответствует требованиям СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки" п. 6.3 (табл. 3) для ночного времени; СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" (с изменениями и дополнениями N 1 СанПиН 2.1.2.2801-10) п. 6.1, приложение 3 для ночного времени.

Согласно протоколам измерений N * от _ _ .2015, N * от _ _ .2015 дать гигиеническую оценку измеренных уровней шума в жилом помещении (гостиной) дома ... по ул. ... г. Мурманск не представляется возможным, так как разность между измеренными уровнями шума и фоновыми уровнями (во время регламентированных перерывов в работе производственного оборудования ПАО "ММПТ") составила менее 3 дБА.

По результатам проведенной проверки специалистом-экспертом отдела санитарного надзора Управления Роспотребнадзора по МО Е.Т. составлен акт проверки N * от _ _ .2015, в котором указано, что в ходе проведения экспертных работ в период с *** часов *** минут по *** часов *** минут _ _ .2015 при проведении замеров по адресу: г. Мурманск, ул. ... , дом ... установлены нарушения обязательных санитарных требований п. 6.1 приложения 3 СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", п. 6.3 (табл. 3) СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки".

Разрешая спор и отклоняя как несостоятельный довод административного истца о недостоверности экспертного заключения по тому основанию, что экспертная организация ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Мурманской области" находилась в гражданско-правовых отношениях с ПАО "ММТП", суд первой инстанции обоснованно указал, что с момента издания и вручения распоряжения N * от _ _ .2015 о проведении проверки в отношении ПАО "ММТП" договорные отношения между ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Мурманской области" с ПАО "ММТП" прекращены на период проведения проверки, поскольку условиями договоров, заключенных между административным истцом и названным учреждением, действие договоров считается приостановленным с момента издания Распоряжения Управления Роспотребнадзора по МО до окончания действия данного распоряжения.

Проверяя довод заявителя о том, что при проведении замеров уровня шума не был учтен шум от производственной деятельности иных организаций, суд также верно пришел к выводу о его несостоятельности, указав, что согласно результатам исследований в период технологического перерыва работы производственного оборудования ПАО "ММТП" измеренный эквивалентный уровень звука в жилом помещении находился в пределах допустимых значений.

Приведенные выводы суда первой инстанции судебная коллегия находит правильными, мотивированными, подтвержденными имеющимися в деле доказательствами, получившими оценку по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Тогда как с выводом суда о наличии правовых оснований для удовлетворения исковых требований административного истца, судебная коллегия согласиться не может.

Придя к указанному выводу, суд исходил из того, что оспариваемое предписание заместителя главного государственного санитарного врача Мурманской области Сергеева А.А. выдано неуполномоченным должностным лицом, не проводившим проверку, поскольку лицом, уполномоченным на проведение проверки в отношении ПАО "ММТП", была назначена Е.Т.., которая в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ и п. 70 Административного регламента имела полномочия на выдачу предписания.

Также суд исходил из того, что формулировка оспариваемого предписания об устранении выявленных нарушений не соответствует принципам конкретности и исполнимости предписаний контролирующего органа.

Указанный вывод суд мотивировал тем, что в _ _ 2015 года ПАО "ММТП" разработан и утвержден План санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий по предупреждению и устранению вредных воздействий факторов среды, возникающих в ходе работы ПАО "ММТП", согласно пункту 6.2. которого предусмотрено соблюдение запрета на:

-использование шумного оборудования в ночное время;

-удары грейфером по металлоконструкции вагона;

-работу грейфера в вагоне с открытыми выгрузочными люками;

-использование погрузчика для зачистки полувагонов.

С учетом данного обстоятельства суд посчитал, что указание в оспариваемом предписании разработать и представить в Управление дополнительные мероприятия, позволяющие обеспечить уровни звука для ночного времени от производственной деятельности ПАО "ММТП" в жилом помещении дома ... по ул. ... в г. Мурманске в соответствии с требованиями санитарного законодательства, не содержит конкретного указания на способ устранения выявленного нарушения.

Судебная коллегия считает, что данные выводы суда основаны на неправильном применении и толковании норм материального права.

Отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, регулируются Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ).

Полномочия по выдаче предписаний предоставлены государственному органу в соответствии с пунктом 2 статьи 50 Федерального закона N 52-ФЗ, согласно которому при выявлении нарушения санитарного законодательства должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, в том числе об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований.

В силу положений подпункта 1 пункта 1 статьи 51 названного Федерального закона главные государственные санитарные врачи и их заместители наряду с правами, предусмотренными статьей 50 настоящего Федерального закона, наделяются также полномочиями по рассмотрению материалов и дел о нарушениях санитарного законодательства.

Следовательно, реализуя предоставленные законом полномочия, заместитель главного государственного санитарного врача по Мурманской области Сергеев А.А. был вправе выдать оспариваемое предписание в целях устранения нарушения санитарного законодательства.

При этом тот факт, что

лицо, уполномоченное на проведение проверки - главный специалист-эксперт отдела санитарного надзора Управления Роспотребнадзора по МО Шерстнева Т.В., также была вправе была дать ПАО "ММТП", подлежащему проверке, предписание, не умаляет законности оспариваемого предписания.

Вопреки выводу суда первой инстанции, оспариваемое предписание в части способа устранения выявленного нарушения является исполнимым, ПАО "ММТП", осуществляющее производственную деятельность вправе по собственному усмотрению и с учетом определенной свободы усмотрения определить конкретные дополнительные мероприятия, позволяющие обеспечить уровни звука для ночного времени, которые ему предписано лишь разработать и представить в Управление. Оспариваемое предписание не определяет конкретного способа (действий), которые нужно совершить ПАО "ММТП" в целях устранения выявленных нарушений, способ их устранения вправе выбрать само Общество исходя из действующего законодательства.

Таким образом, обязывающая часть оспариваемого предписания не противоречит нормам действующего законодательства.

Следовательно, в рассматриваемом случае отсутствует совокупность условий, предусмотренных статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и необходимых для признания недействительным оспариваемого предписания.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения административного искового заявления ПАО "ММТП" у суда первой инстанции не имелось, а потому решение нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит отмене с принятием нового решения об отказе ПАО "ММТП" в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

определила:

решение Октябрьского районного суда города Мурманска от 11 декабря 2015 года отменить, постановить по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления публичного акционерного общества "Мурманский морской торговый порт" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области об оспаривании предписания N 771/15/01 от 01.10.2015 - отказать.

Председательствующий:

Судьи: