Решение Верховного Суда Республики Карелия от 22 декабря 2015 г. по делу N 3а-104/2015

Верховный Суд Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Данилова О.И.,

при секретаре Филимоновой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Слабуновой Эмилии Эдгардовны о признании недействующим решения Петрозаводского городского Совета от 05.08.2015 N 27/36-589 "О внесении изменений в Устав Петрозаводского городского округа",

установил:

Административный истец оспорил решение Петрозаводского городского Совета от 05.08.2015 N 27/36-589 "О внесении изменений в Устав Петрозаводского городского округа", которым изменен порядок избрания главы Петрозаводского округа (с избрания на муниципальных выборах на избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса).

Административный иск мотивирован нарушением процедуры принятия нормативного правового акта о внесении изменений в Устав Петрозаводского городского округа (далее - Устав), а именно несоблюдением положений статей 28 и 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и статьи 63 Устава.

Слабунова Э.Э. указывает на нарушение ее права на участие в публичных слушаниях, проведенных в соответствии с требованиями закона, а также на нарушение ее избирательных прав в результате изменения порядка избрания главы Петрозаводского городского округа муниципальным правовым актом, принятым с нарушением установленной законом процедуры его принятия.

С учетом изложенного административный истец просит признать решение Петрозаводского городского Совета от 05.08.2015 N 27/36-589 "О внесении изменений в Устав Петрозаводского городского округа" недействующим.

В судебном заседании административный истец, извещенный о дате, времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, не присутствовал.

Представитель административного истца Поддубная Н.А. в судебном заседании административный иск поддержала и пояснила, что оспариваемый муниципальный правовой акт, принятый, по мнению административного истца, с нарушением закона, отменивший избрание главы Петрозаводского городского округа на муниципальных выборах и установивший порядок его избрания Петрозаводским городским Советом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, затрагивает право Слабуновой Э.Э. как жителя Петрозаводского городского округа непосредственно избирать главу Петрозаводского городского округа и быть избранной на эту должность.

Представитель административного ответчика Овчинникова Ю.В. в судебном заседании против удовлетворения заявленных требований возражала по основаниям, изложенным в отзыве на административный иск.

Представитель заинтересованного лица - Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия Беспалая О.А. полагала административный иск не подлежащим удовлетворению.

Выслушав явившихся лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волковой Е.А., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Учитывая, что оспариваемым муниципальным правовым актом изменен порядок избрания главы Петрозаводского городского округа (с избрания на муниципальных выборах на избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса) Слабунова Э.Э. как житель г.Петрозаводска, имевшая право до внесения указанных изменений в Устав непосредственно избирать главу муниципального образования и быть избранной на данную должность, является лицом, имеющим право обратиться с настоящим административным иском.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Законом Республики Карелия от 18.06.2015 N 1906-ЗРК в Закон Республики Карелия от 30.09.2014 N 1835-ЗРК "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия" внесены изменения, вступившие в силу 18.06.2015, согласно которым глава городского округа в Республике Карелия избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Согласно статьям 29, 32, части 1 статьи 71 Устава (в прежней редакции) глава Петрозаводского городского округа является высшим выборным должностным лицом Петрозаводского городского округа, участвует в работе сессий Петрозаводского городского Совета, представляет Петрозаводский городской округ во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, Республики Карелия, иных субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления иных муниципальных образований, осуществляет представительные, исполнительные, распорядительные и контрольные функции. Глава Петрозаводского городского округа избирается жителями Петрозаводского городского округа на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы главы Петрозаводского городского округа осуществляются в соответствии с федеральными законами и законами Республики Карелия, настоящим Уставом. Главой Петрозаводского городского округа может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования на выборах возраста 21 год и обладающий избирательным правом. Глава Петрозаводского городского округа осуществляет руководство исполнительно-распорядительным органом Петрозаводского городского округа - администрацией Петрозаводского городского округа на принципах единоначалия и персональной ответственности. В своей деятельности глава Петрозаводского городского округа подотчетен жителям и Петрозаводскому городскому Совету в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации, законами Республики Карелия, настоящим Уставом. Выборы главы Петрозаводского городского округа проводятся по мажоритарной избирательной системе относительно большинства по единому избирательному округу, границы которого совпадают с границами территории Петрозаводского городского округа, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Решением Петрозаводского городского Совета от 05.08.2015 N 27/36-589 "О внесении изменений в Устав Петрозаводского городского округа" статья 32, часть первая статьи 71 Устава признаны утратившими силу, а статья 29 Устава изложена в следующей редакции: "Статья 29. Глава Петрозаводского городского округа

Глава Петрозаводского городского округа - высшее выборное должностное лицо Петрозаводского городского округа.

Глава Петрозаводского городского округа избирается Петрозаводским городским Советом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Петрозаводского городского округа устанавливается Решением Петрозаводского городского Совета. Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Петрозаводского городского округа должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в Петрозаводском городском округе (далее - конкурсной комиссии) устанавливается Решением Петрозаводского городского Совета.

Половина членов конкурсной комиссии назначается Петрозаводским городским Советом, а другая половина - Главой Республики Карелия в соответствии с федеральным законодательством.

Петрозаводский городской Совет в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения о проведении конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Петрозаводского городского округа направляет Главе Республики Карелия заверенную копию Решения Петрозаводского городского Совета о проведении конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Петрозаводского городского округа, заверенную копию Решения Петрозаводского городского Совета о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Петрозаводского городского округа, сведения об общем числе членов конкурсной комиссии, установленном Решением Петрозаводского городского Совета.

Избрание на должность Главы Петрозаводского городского округа осуществляется Петрозаводским городским Советом по результатам тайного голосования, большинством голосов от установленной численности депутатов Петрозаводского городского Совета. Порядок проведения тайного голосования по избранию Главы Петрозаводского городского округа устанавливается Регламентом Петрозаводского городского Совета.".

Административный истец усматривает нарушение процедуры принятия оспариваемого муниципального правового акта в несоблюдении порядка проведения публичных слушаний, предусмотренного статьями 28 и 44 Федерального закона N 131-ФЗ, а также статьей 63 Устава.

Согласно частям 4-6 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Аналогичные нормы предусматривает и статья 63 Устава.

Статьей 28 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Аналогичные положения содержит и статья 23 Устава.

Решением Петрозаводского городского Совета от 28.02.2012 N 27/09-146 утвержден Порядок организации и проведения публичных слушаний в Петрозаводском городском округе.

В соответствии с указанным Порядком решение Петрозаводского городского Совета о проведении публичных слушаний должно быть опубликовано в средствах массовой информации не менее чем за 10 дней до начала проведения слушаний с обязательным опубликованием проекта обсуждаемого документа, указанием места, даты и времени проведения публичных слушаний.

В ходе проведения публичных слушаний ведется протокол. В протоколе указываются фамилии присутствующих депутатов Петрозаводского городского Совета, должностных лиц, приглашенных, количество присутствующих граждан. Протокол проведения публичных слушаний изготавливается в течение 3-х рабочих дней и подписывается председательствующим.

Рекомендательное решение по результатам проведения публичных слушаний, включая его мотивированное обоснование, принимается большинством голосов участников, принявших участие в публичных слушаниях, и фиксируется в протоколе.

Решение, принятое на публичных слушаниях, включая его мотивированное обоснование, подлежит обязательному опубликованию.

Как следует из материалов дела, 03.06.2015 решением Петрозаводского городского Совета N 27/34-574 назначены публичные слушания по рассмотрению проекта решения "О внесении изменений и дополнений в Устав Петрозаводского городского округа.

Указанное решение опубликовано в газете "Петрозаводские городские страницы" N 24 (743) от 11.06.2015, которая в соответствии с решением Петрозаводского городского Совета от 28.02.2012 N 27/09-135 "Об установлении источников официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа" является источником официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа.

Согласно данному решению проведение публичных слушаний назначено на 30.06.2015, срок принятия предложений по проекту - до 17 часов 26.06.2015. Также указано, что поступившие предложения подлежат регистрации и вносятся на рассмотрение публичных слушаний. Одобренные в ходе слушаний предложения будут рекомендованы для внесения в виде поправок к проекту решения "О внесении изменений и дополнений в Устав Петрозаводского городского округа".

Одновременно с указанным решением опубликован проект решения "О внесении изменений и дополнений в Устав Петрозаводского городского округа", предусматривающий внесение изменений и дополнений в статьи 43 и 44 Устава.

26.06.2015 поступили и были зарегистрированы под номером 01-31/145 предложения на публичные слушания 30.06.2015 от председателя Петрозаводского городского Совета Боднарчука Г.П., согласно которым предлагалось внести изменения в статьи 29, 32, 43 и 71 Устава с целью изменения формы избрания главы Петрозаводского городского округа (с избрания на муниципальных выборах на избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса), а также изменения срока предоставления Петрозаводскому городскому Совету отчета главы Петрозаводского городского округа о своей деятельности и деятельности администрации Петрозаводского городского округа со второго на первый квартал года, следующего за отчетным.

Согласно протоколу публичных слушаний от 30.06.2015 на публичных слушаниях обсуждался проект решения "О внесении изменений и дополнений в Устав Петрозаводского городского округа" с предложениями, поступившими от председателя Петрозаводского городского Совета Боднарчука Г.П.

На публичных слушаниях присутствовало 188 человек, из них 22 человека, включая административного истца, воспользовались своим правом высказать свое мнение по проекту и поступившему к нему предложению.

Решением публичных слушаний проект и поступившее к нему предложение были одобрены большинством участвующих в них граждан ("за" - 113, "против" - 64).

Решение публичных слушаний опубликовано в газете "Петрозаводские городские страницы" N 27 (746) от 03.07.2015.

На основании решения публичных слушаний на сессию Петрозаводского городского Совета, состоявшуюся 13.07.2015, были внесены три проекта решений "О внесении изменений и дополнений в Устав Петрозаводского городского округа", включая проект о внесении изменений и дополнений в статьи 29, 32 и 71 Устава.

Решением Петрозаводского городского Совета от 13.07.2015 N 27/35-586 изменения и дополнения в статьи 29, 32 и 71 Устава были приняты единогласно.

Письмом от 23.07.2015 N 1.1.1-25-113(1) глава петрозаводского городского округа отклонил указанный нормативный акт.

В соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ проект был повторно внесен на рассмотрение Петрозаводского городского Совета и 05.08.2015 принят двумя третями от установленной численности депутатов (20 голосов "за" при установленной численности депутатов в 30 человек).

Решение Петрозаводского городского Совета от 05.08.2015 N 27/36-589 "О внесении изменений в Устав Петрозаводского городского округа" прошло регистрацию в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия 09.09.2015 (N RU103010002015007) и опубликовано в газете "Петрозаводские городские страницы" N 37 (756) от 11.09.2015.

Таким образом, нарушений при принятии оспариваемого муниципального правового акта судом не установлено. Процедура проведения публичных слушаний, предусмотренная статьями 28 и 44 Федерального закона N 131-ФЗ и статьями 23 и 63 Устава, соблюдена.

Вопреки доводам административного истца закон не содержит ограничений по объему и содержанию предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, аналогичных ограничений не установлено и порядком рассмотрения и принятия указанных предложений представительным органом муниципального образования.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, публичные слушания призваны обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования. Они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Материалами дела установлено, что жители г.Петрозаводска более чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования были ознакомлены с проектом изменений и дополнений в Устав, порядком учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядком участия граждан в его обсуждении.

Также более чем за 10 дней до начала проведения слушаний жители г.Петрозаводска были ознакомлены о предмете слушаний (внесение изменений и дополнений в Устав), дате и времени проведения публичных слушаний.

На публичных слушаниях принявшие участие граждане, включая и административного истца, обсудили как сам первоначальный проект муниципального правового акта, так и поступившие в установленном порядке предложения к нему.

Таким образом, цель публичных слушаний, состоящая в выявлении именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, была достигнута, а право жителей г.Петрозаводска на учет их мнения при принятии решений органами муниципальной власти соблюдено.

При этом суд учитывает, что в силу части 3.1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ в случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

Поскольку Закон Республики Карелия от 18.06.2015 N 1906-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия", изменивший порядок избрания главы муниципального образования, вступил в силу 18.06.2015, следовательно, Устав должен был быть приведен в соответствии с данным Законом Республики Карелия до 18.09.2015.

При таких обстоятельствах оспариваемый муниципальный правовой акт соответствует как Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и Закону Республики Карелия "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия", следовательно, в силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административного иска Слабуновой Эмилии Эдгардовны о признании недействующим решения Петрозаводского городского Совета от 05.08.2015 N 27/36-589 "О внесении изменений в Устав Петрозаводского городского округа" отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья О.И. Данилов

Мотивированное решение изготовлено

в порядке части 2 статьи 177 КАС РФ 28.12.2015