Апелляционное определение СК по административным делам Тверского областного суда от 17 февраля 2016 г. по делу N 33а-813/2016

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда в составе председательствующего судьи Образцовой О.А.,

судей Акатьевой Т.Я., Улыбиной С.А.

при секретаре судебного заседания Суханове М.А.

с участием прокурора Полещук Р.С.

по докладу судьи Образцовой О.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело апелляционной жалобе представителя Журавлевой Н.М. по доверенности - Семакова А.А. и апелляционному представлению прокурора Калининского района Тверской области на решение Калининского районного суда Тверской области от 30 ноября 2015 года, которым постановлено:

"Заявленные требования Журавлевой Н.М. к Совету депутатов Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области о признании незаконным решение Совета депутатов Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области от 27.03.2014 N13 "О внесении изменений в Решение Совета депутатов Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области от 27.07.2010 N 23 "Об утверждении положения о порядке назначения пенсии за выслугу лет к трудовой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальным служащим муниципального образования "Каблуковское сельское поселение" Калининского района Тверской области" оставить без удовлетворения".

Судебная коллегия

установила:

Журавлева Н.М. 24 августа 2015 года обратилась в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, ссылаясь на то, что решением Совета депутатов Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области от 27 марта 2014 года N13 внесены изменения в решение Совета депутатов Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области от 27 июля 2010 года N23 "Об утверждении Положения о порядке назначения пенсии за выслугу лет к трудовой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальным служащим муниципального образования "Каблуковское сельское поселение" Калининского района Тверской области. Пункт 5 дополнен абзацем следующего содержания: "Размер пенсии за выслугу лет заявителя рассчитывается в соответствии с методикой, изложенной в п. 5, но не может быть более 2000 рублей в месяц". Она, Журавлева Н.М. отработала в администрации Каблуковского сельского округа и администрации Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области в общей сложности 21 год и полагала, что имеет право получать муниципальную пенсию. Начиная с апреля 2014 года ей была определена муниципальная пенсия с учетом положений, предусмотренных решением Совета депутатов Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области от 27 марта 2014 года N 13. В результате установления представительным органом местного самоуправления предельного максимального размера муниципальной пенсии, её пенсия уменьшилась в более чем 6 раз и в настоящее время составила 2000 рублей. Полагала данное решение Совета депутатов незаконным и подлежащим признаю недействующим полностью со дня его принятия, поскольку оспариваемое решение не соответствует федеральному законодательству о государственной и муниципальной службе и требованиям Закона Тверской области от 21 июня 2005 года N 89-30 "О государственной гражданской службе Тверской области", во взаимосвязи с положениями п. 5 Положения о порядке назначения пенсии за выслугу лет к трудовой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальным служащим муниципального образования "Каблуковское сельское поселение" Калининского района Тверской области. Норма решения Совета депутатов о предельном максимальном размере муниципальной пенсии равном 2000 рублей, сама по себе противоречит природе отношений, связанных с пенсионным обеспечением муниципальных служащих (фактически не учитывается выслуга лет и должность муниципального служащего) и правовым стандартом пенсионного обеспечения муниципальных служащих, установленным законодательством Тверской области, в соответствии с которыми органы местного самоуправления Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области должны определять уровень пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Данная норма создает правовую неопределенность, поскольку противоречит положениям п.5 Положения о порядке назначения пенсии за выслугу лет к трудовой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальным служащим муниципального образования "Каблуковское сельское поселение" Калининского района Тверской области, утвержденного решением Совета депутатов Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области от 27 июля 2010 года N23, устанавливающего правила, в том числе условия и критерии, исчисления муниципальной службы.

С учетом вышеизложенного просила решение Совета депутатов Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области от 27 марта 2014 года N 13 "О внесении изменений в решение Совета депутатов Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области от 27 июля 2010 года N 23 "Об утверждении Положения о порядке назначения пенсии за выслугу лет к трудовой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальным служащим муниципального образования "Каблуковское сельское поселение" Калининского района Тверской области" признать недействующим со дня его принятия.

В судебном заседании Журавлева Н.М. и ее представитель Семаков А.А. заявленные требования поддержали в полном объеме и просили их удовлетворить.

Представитель административного ответчика - Совета депутатов Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области Москвина Е.А. возражала против удовлетворения заявленных требований.

Представитель заинтересованного лица Глава муниципального образования Каблуковское сельское поселение Калининского района Тверской области Четверкин Г.К., также возражая против удовлетворения заявленных требований, дополнительно пояснил, что инициатором данных изменений выступал он, нарушений процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта нет, ввели максимальный предел размера дополнительной пенсии в связи с экономическими трудностями, дефицитом бюджета.

Заинтересованное лицо - администрация муниципального образования Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области представителя в судебное заседание не направило.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель Журавлевой по доверенности - Семаков А.А. просит решение районного суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Ссылается на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела. Указывает на нарушение административным ответчиком - Советом депутатов Каблуковского сельского поселения Калининского района Тверской области процедуры принятия оспариваемого решения от 27 марта 2014 года N13, поскольку не проведена антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта, нарушена процедура введения его в действие в части опубликования и вступления в законную силу. Оспариваемая норма противоречит требованиям федерального законодательства, законодательства субъекта. Выводы суда основаны на неправильном токовании закона, сделаны без учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в определении от 10 октября 2013 года N 1591-0. Финансовая обеспеченность расходных полномочий в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих должна быть гарантирована на основе институтов межбюджетных отношений - за счёт средств бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации.

В поданном апелляционном представлении прокурора Калининского района Тверской области также указано на незаконность решения суда, его принятие с нарушением норм материального права, ставится вопрос об отмене решения в полном объеме. При этом прокурор ссылается на недопустимость возможности представительному органу местного самоуправления произвольно корректировать размер муниципальной пенсии без учета условий её назначения, определенных для государственных гражданских служащих.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и представления прокурора, выслушав Журавлеву Н.М. и её представителя Семакова А.А., поддержавших доводы жалобы и представления прокурора, прокурора Полещук Р.С., полагавшую решение суда законным и обоснованным, представителя администрации Каблуковского сельского поселения Калининского района Торгаева Д.Н., возражавшего против жалобы и представления, судебная коллегия приходит к следующему.

Решением Совета депутатов Каблуковского сельского поселения от 27 июля 2010 года N 23 утверждено Положение о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет к трудовой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальным служащим муниципального образования "Каблуковское сельское поселение Калининского района Тверской области", п. 5 которого предусмотрены условия назначения пенсии.

На основании распоряжения администрации Каблуковского сельского поселения Калининского района от 28 января 2014 года N 1-"ОД" Журавлевой Н.М. назначена пенсия за выслугу к трудовой пенсии по старости.

Решением Совета депутатов Каблуковского сельского поселения от 27 марта 2014 года N 13 в связи с необходимостью оптимизации расходования бюджетных средств п. 5 Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет к трудовой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальным служащим муниципального образования "Каблуковское сельское поселение Калининского района Тверской области" дополнен следующим текстом: "Размер пенсии за выслугу лет заявителя рассчитывается в соответствии с методикой, изложенной в п. 5 Положения, но не может быть более 2000 рублей в месяц".

В результате принятия оспариваемого решения размер пенсии за выслугу лет Журавлевой Н.М. уменьшился. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда от 03 апреля 2015 года в пользу Журавлевой Н.М. за период, начиная с 01 апреля 2014 года взыскана пенсия за выслугу лет из расчёта 2000 руб. в месяц.

Полагая, что нарушаются её права на пенсию, Журавлёва Н.М. оспорила решение Совета депутатов Каблуковского сельского поселения от 27 марта 2014 года N 13.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объёме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).

В силу части 2 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Приведённые нормативные положения Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" направлены на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путём введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. По существу, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всём тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищённости гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.

Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих за счёт средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.

Особенности организации муниципальной службы в Тверской области и правовое положение муниципальных служащих Тверской области урегулированы Законом Тверской области от 09 ноября 2007 года N 121-ЗО "О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы в Тверской области".

В соответствии со статьёй 8.2 этого закона условия предоставления права на пенсионное обеспечение муниципальным служащим за счет средств местного бюджета определяются актами органов местного самоуправления.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьёй 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Из приведённых законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счёт собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учётом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.

Поскольку пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности, и муниципальным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, то само по себе изменение органами местного самоуправления правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение лиц, замещавшим муниципальные должности, и муниципальных служащих Каблуковского сельского поселения, в том числе и Журавлевой Н.М.

Порядок принятия нормативного правового акта судом первой инстанции был проверен, нарушений процедуры принятия и введения в действие оспариваемого решения не установлено. В апелляционном представлении прокурора не содержится ссылок на наличие коррупционной составляющей оспариваемого решения Совета депутатов. Не приведено таких доказательств и в суде апелляционной инстанции.

Из материалов дела усматривается, что бюджет Каблуковского сельского поселения является дефицитным.

Доводы апелляционной жалобы том, что финансовая обеспеченность расходных полномочий в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих должна быть гарантирована на основе институтов межбюджетных отношений - за счёт бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации противоречат приведённым выше положениям закона. В компетенция Совета депутатов Каблуковского сельского поселения решение таких вопросов не входит. В жалобе не содержится ссылок ни на федеральное законодательство, и на региональное законодательство, нормами которого была бы урегулирована возможность финансирования за счёт федерального бюджета или бюджета Тверской области пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, назначаемой на основании нормативного правового акта органа местного самоуправления.

С учётом изложенного решение суда является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Калининского районного суда Тверской области от 30 ноября 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу и апелляционное представление прокурора Калининского района - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи