Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 18 января 2016 г. по делу N 33а-555/2016

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего Ивановой Ю.В.

судей Ильичёвой Е.В., Белоногого А.В.

при секретаре Ч.А.А.

рассмотрела в судебном заседании 18 января 2016 года административное дело N2-4540/15 по апелляционной жалобе Федерального государственного унитарного предприятия "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" на решение Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 14 сентября 2015 года по административному исковому заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта об оспаривании предписания.

Заслушав доклад судьи Ивановой Ю.В., объяснения представителя административного истца адвоката Р.А.Э., действующего на основании ордера от 17 декабря 2015 года, и представителя административного ответчика С.А.В., действующего на основании доверенности от 20 ноября 2015 года сроком на 1 год, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" (далее ФГУП "Госкорпорация по ОрВД") обратилось в Октябрьский районный суд города Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением, в котором просило признать незаконным и отменить предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" (далее УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора) от 18 июня 2015 года N12-16-165.

В обоснование требований административный истец указал, что на основании распоряжения УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 29 апреля 2015 года N250-р в отношении Вологодского центра обслуживания воздушного движения филиала "Аэронавигация Северо-Запада" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" была проведена плановая выездная проверка по соблюдению требований законодательства Российской Федерации, международных договоров в области гражданской авиации, по результатам которой выявлены нарушения требований п.12.2.2. ФАП N293 от 25 ноября 2011 года "Организация воздушного движения в Российской Федерации", п.1.1.12 Приложения N 1 к Руководству по СУБП при АНО ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", выразившиеся в том, что на момент проверки в службе ЭРТОС Вологодского центра ОВД не в полном объеме документируется деятельность в рамках СУБП, не отработан алгоритм действий персонала с момента обнаружения фактора опасности до принятия решения по проведению корректирующих мер для исключения или уменьшения риска; персоналу службы ЭРТОС, на который возложены обязанности по обеспечению эффективного функционирования системы управления безопасностью полетов, предписано повторно до 1 августа 2015 года изучить Руководство по системе управления безопасностью полетов при АНО ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" (далее Руководство по СУБП).

Административный истец считает предписание незаконным, поскольку в предписании не указаны конкретные нарушения, которые вменяются им в вину.

Решением Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 14 сентября 2015 года в удовлетворении административного искового заявления ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" отказано.

В апелляционной жалобе ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" просит решение отменить.

В апелляционной инстанции дело рассмотрено по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 08 марта 2015 года N22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", согласно которой не рассмотренные до 15 сентября 2015 года апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).

Выслушав представителя административного истца, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, и представителя административного ответчика, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на апелляционную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое предписание выдано законно по результатам проверки в связи с выявленными нарушениями в деятельности административного истца.

Данный вывод суда нельзя признать законным ввиду существенных нарушений норм материального и процессуального права.

Решением суда первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что основании распоряжения УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 29 апреля 2015 года N250-р в отношении Вологодского центра обслуживания воздушного движения филиала "Аэронавигация Северо-Запада" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД") была проведена плановая выездная проверка по соблюдению требований законодательства Российской Федерации, международных договоров в области гражданской авиации.

По результатам проверки УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора 18 июня 2015 года составлен акт проверки N12-16-165, в соответствии с которым при проведении проверки выявлены нарушения требований п.12.2.2. ФАП N293 от 25 ноября 2011 года "Организация воздушного движения в Российской Федерации", п.1.1.12 Приложения N 1 к Руководству по СУБП при АНО ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", выразившиеся в том, что на момент проверки в службе ЭРТОС Вологодского центра ОВД не в полном объеме документируется деятельность в рамках СУБП, не отработан алгоритм действий персонала с момента обнаружения фактора опасности до принятия решения по проведению корректирующих мер для исключения или уменьшения риска.

ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" вынесено предписание N12-16-165, в соответствии с которым персонал службы ЭРТОС, на который возложены обязанности по обеспечению эффективного функционирования системы управления безопасностью полетов, обязан повторно до 1 августа 2015 года изучить Руководство по системе управления безопасностью полетов при АНО ФГУП "Госкорпорация по ОрВД".

В соответствии со статьей 14 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее ВК РФ) организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Вопросы, относящиеся к государственному надзору в области гражданской авиации, регулируются статьей 28 этого Кодекса.

Так, целью государственного надзора в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества выполняемых в гражданской авиации работ и оказываемых услуг (пункт 1 ст. 28 ВК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 28 ВК РФ государственный надзор в области гражданской авиации осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного транспортного надзора в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Предметом проверки в соответствии с пунктом 4 статьи 28 ВК РФ является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области гражданской авиации требований международных договоров Российской Федерации, воздушного законодательства Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), что следует из Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года N398.

В соответствии с Положением об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденным Приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта 11 августа 2014 года NАК-802фс, Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта межрегионального уровня, осуществляющим функции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), предусмотренные настоящим Положением, по контролю (надзору) за деятельностью в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационной безопасности, авиационно-космического поиска и спасания, поискового, аварийно-спасательного и противопожарного обеспечения полетов, за деятельностью в сфере транспортной безопасности на территории Северо-Западного федерального округа, куда входит Вологодская область.

Управление осуществляет государственный контроль (надзор) за соблюдением юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями (далее - субъекты надзора) требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области гражданской авиации, транспортной безопасности, авиационной безопасности, а также авиационно-космического поиска и спасания, аварийно-спасательного обеспечения на транспорте (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок субъектов надзора либо транспортных и технических средств в процессе их эксплуатации (пункт 3.1.1 Положения).

Управление имеет право проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность на поднадзорной территории по обеспечению безопасности полетов, транспортной безопасности, авиационной безопасности, а также авиационно-космическому поиску и спасанию, аварийно-спасательному обеспечению на транспорте; выдавать субъектам надзора предписания об устранении нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни и здоровью людей, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц, государственному имуществу, предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; осуществлять государственный транспортный надзор в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года N236 "О федеральном государственном транспортном надзоре", от 04 октября 2013 года N880 "Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности" (раздел IV).

В соответствии со статьей 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 года N294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт (пункт 1), в котором указываются, в том числе, сведения о результатах проверки, о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения (подпункт 7 пункт 2); к акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии (пункт 3).

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны согласно пункту 1 статьи 17 ФЗ N294-ФЗ от 26 декабря 2008 года выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

В нарушение изложенного, в акте проверки N12-10-165 только указано, что на момент проверки в службе ЭРТОС Вологодского центра ОВД не в полном объеме документируется деятельность в рамках СУБП, не отработан алгоритм действий персонала с момента обнаружения фактора опасности до принятия решения по проведению корректирующих мер для исключения или уменьшения риска, нарушены требования п.12.2.2. ФАП N293 от 25 ноября 2011 года "Организация воздушного движения в Российской Федерации", п.1.1.12 Приложения N1 к Руководству по СУБП при АНО ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", по факту нарушений выписано предписание N12-16-165. Какие-либо документы по результатам проверки о выявленных нарушениях и объяснения работников к акту проверки не приложены.

Из содержания акта проверки не представляется возможным установить, о каких случаях не документирования деятельности в рамках СУБП и по каким случаям нарушений не отработан алгоритм действий персонала с момента обнаружения фактора опасности до принятия решения по отказам оборудования и средств РТО и электросвязи, идет речь, и время допущенных нарушений.

В соответствии с пунктом 12 статьи 16 указанного Закона административный истец направил 29 июня 2015 года административному ответчику в письменной форме возражения в отношении акта проверки и выданного предписания, которое решением от 1 июля 2015 года было оставлено без удовлетворения.

Согласно пункту 1 статьи 20 Федерального закона N294-ФЗ от 26 декабря 2008 года результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В соответствии со статьей 21 (пункт 4) указанного Закона руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Поскольку решение суда принято до введения в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, то судебная коллегия проверяет правильность применения судом первой инстанции положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 56 и главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемого предписания возлагается на административного ответчика, который таких доказательств не представил, определение апелляционной инстанции указать нарушения, на основании которых вынесено предписание, не исполнил.

Учитывая, что оспариваемое предписание вынесено на основании акта, в котором отсутствуют конкретные нарушения, оно не может быть признано законным.

Выводы суда первой инстанции о том, что проверка установилатри случая отказов средств РТО и связи, из которых только один случай отказа из трех оценен и классифицирован с точки зрения приемлемого уровня риска экспертной группой, не соответствуют акту проверки от 18 июня 2015 года и не подтверждаются какими-либо иными доказательствами.

Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке согласно части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела (пункт 1); недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела (пункт 2); несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела (пункт 3); нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (пункт 4).

Аналогичные положения содержатся в части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

В соответствии с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", в соответствии со статьей 194 ГПК РФ решение должно быть законным и обоснованным (п.1); решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (п.2); решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55,59-61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

В связи с недоказанностью установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела и несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела решение не может быть признано законным и обоснованным и потому подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 настоящего Кодекса. При этом пунктом 2 названной статьи приведенное правило распространено, в том числе, на апелляционную инстанцию.

Частью 4 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что в определении суда апелляционной инстанции указывается на распределение между сторонами судебных расходов, в том числе расходов, понесенных в связи с подачей апелляционных жалобы, представления.

Административным истцом на стадии рассмотрения дела судом первой инстанции понесены судебные расходы по государственной пошлине в размере " ... " рублей, на стадии апелляционного рассмотрения - " ... " рублей, которые надлежит взыскать с административного ответчика.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 14 сентября 2015 года отменить.

Признать незаконным предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 18 июня 2015 года N 12-16-165.

Взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу Федерального государственного унитарного предприятия "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" расходы по оплате государственной пошлины в сумме " ... " рублей.

Председательствующий:

Судьи: