Постановление Президиума Псковского областного суда от 11 марта 2016 г. по делу N 4Г-18/2016

ПРЕЗИДИУМ ПСКОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 11 марта 2016 года N 44-г- 4/16

Президиум Псковского областного суда в составе:

председательствующего: Кондратьева В.Н.,

членов президиума: Овчинина В.В., Сладковской Е.В., Ельчаниновой Г.А., Комлюкова А.В., Бобровой Л.И.,

при секретаре Андреевой А.С.,

с участием и.о. прокурора Псковской области Левшакова С.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 11 марта 2016 года гражданское дело по иску Псковского природоохранного межрайонного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Администрациям сельских поселений "Плюсская волость", "Лядская волость" и "Запольская волость" Плюсского района Псковской области о возложении обязанности организовать работы по ликвидации несанкционированных свалок,

по кассационным жалобам Администраций сельского поселения "Плюсская волость", "Лядская волость" на решение Плюсского районного суда Псковской области от 02 июля 2015 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Псковского областного суда от 08 сентября 2015 г.

Заслушав доклад судьи Псковского областного суда Мурина В.А., объяснения представителя администрации городского поселения "Плюсса" и сельского поселения "Лядская волость" Плюсского района Псковской области Бардиной Е.П., и.о. прокурора Псковской области Левшакова С.Е., представителя Государственного комитета Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды - Носова А.И., представителя КУ "Плюсское лесничество" - Соколова К.Я., Президиум Псковского областного суда

УСТАНОВИЛ:

Псковский природоохранный межрайонный прокурор обратился в Плюсский районный суд в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в защиту интересов неопределенного круга лиц с исками к Администрациям сельских поселений "Плюсская волость", "Лядская волость" и "Запольская волость" о возложении обязанности организовать работы по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных на территории этих поселений.

В обоснование своих требований прокурор указал, что на территории Плюской, Лядской, Запольской волости в лесных массивах КУ "Плюсского лесничества" обнаружены несанкционированные свалки твердых бытовых отходов и мусора. Наличие несанкционированных свалок на землях лесного фонда, по мнению прокурора, создает угрозу здоровья населения указанных волостей и угрозу причинения ущерба лесному фонда в результате возгорания.

Ссылаясь на положения пункта 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым полномочия по организации сбора и вывоза мусора и бытовых отходов отнесены к вопросам местного значения, прокурор просил суд обязать Администрации сельских поселений "Плюсская волость", "Лядская волость" и "Запольская волость" организовать работы по ликвидации указанных свалок мусора и отходов в срок до 01 сентября 2015 года.

Решением Плюсского районного суда Псковской области от 02 июля 2015 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Псковского областного суда от 08 сентября 2015 г., исковые требования Псковского природоохранного межрайонного прокурора о возложении обязанности на Администрации сельских поселений "Плюсская волость", "Лядская волость" и "Запольская волость" по организации работ по ликвидации несанкционированных свалок твердых бытовых отходов и мусора, расположенных на территории этих поселений, были удовлетворены.

В кассационных жалобах Администрации сельского поселения "Плюсская волость", Администрации сельского поселения "Лядская волость" ставится вопрос об отмене принятых по делу судебных постановлений в связи с тем, что судами допущены существенные нарушения в применении и толковании норм материального права, которые повлияли на исход дела.

Доводы кассаторов сводятся к тому, что на органы местного самоуправления сельского поселения не может быть возложена обязанность по ликвидации несанкционированных свалок на землях лесного фонда, которые находятся в федеральной собственности и в отношении которых органы местного самоуправления какой-либо контроль с целью недопущения сброса бытовых отходов не осуществляют. Принятие таких мер в силу положений Лесного кодекса РФ относится к компетенции уполномоченных исполнительных органов государственной власти, а не местного самоуправления, что соответствует правовой позиции в рассматриваемой сфере, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении N 26-П от 13.10.2015 "По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По запросу от 21 января 2016 года данное гражданское дело истребовано в Псковский областной суд для проверки в кассационном порядке.

Определением судьи Псковского областного суда от 11 февраля 2016 года гражданское дело передано для рассмотрения по существу в суд кассационной инстанции - Президиум Псковского областного суда.

Участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке.

В судебном заседании представитель администрации городского поселения "Плюсса" и сельского поселения "Лядская волость" Плюсского района Псковской области Бардина Е.П. поддержала кассационные жалобы, и.о. прокурора Псковской области Левшаков С.Е., представитель Государственного комитета Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды - Носов А.И., представитель КУ "Плюсское лесничество" - Соколов К.Я. возражали против их удовлетворения.

Третьи лица, привлеченные к участию в деле, ООО "НДГ", ООО "РусТимбер Псков", ОАО "ДЭУ 1", своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем, Президиум Псковского областного суда, руководствуясь положениями статьи 385 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, рассмотрел дело в их отсутствие.

В соответствии со статьей 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив материалы дела с учетом доводов, изложенных в кассационных жалобах, заслушав лиц, участвующих в деле, Президиум Псковского областного суда считает состоявшиеся по делу судебные постановления подлежащими отмене, как постановленные с существенным нарушением норм материального права.

Из материалов дела следует, что на территории сельских поселений "Плюсская волость", "Лядская волость" и "Запольская волость" в лесных массивах обнаружены несанкционированные свалки твердых бытовых отходов и мусора, что может оказать негативное воздействие на окружающую среду, на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, как проживающего на территории данных сельских поселений, так и неопределенного круга лиц.

Возлагая на Администрации сельских поселений "Плюсская волость", "Лядская волость" и "Запольская волость" обязанность по организации работ по ликвидации несанкционированного складирования твердых бытовых отходов и мусора на лесных участках, суды исходили из того, что свалки расположены в границах данных муниципальных образований и ответчики, как органы местного самоуправления, не в полной мере осуществляют возложенные на них обязанности по организации сбора и вывоза мусора на территории муниципального образования.

Доводы ответчиков о том, что на органы местного самоуправления сельского поселения не может быть возложена обязанность по ликвидации несанкционированных свалок на землях лесного фонда, которые находятся в федеральной собственности, судами были отвергнуты.

Выводы судов были основаны на том, что согласно положению пункта 18 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения сельского поселения и подлежит реализации в силу части 1 статьи 11 указанного закона на всей его территории независимо от формы собственности и целевого назначения составляющих ее земельных участков, в том числе и земли лесного фонда, а также на том, что Закон Псковской области от 10 декабря 2014 года N 1464-ОЗ "О закреплении за сельскими поселениями Псковской области вопросов местного значения городских поселений" закрепляет за сельскими поселениями Псковской области отдельные вопросы местного значения, предусмотренные ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе и вопрос по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Изложенные выводы судебных инстанций являются ошибочными, поскольку основываются на неправильном толковании норм материального права и не согласуются с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении N 26-П от 13.10.2015 "По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации в указанном выше Постановлении N 26-П от 13.10.2015 указал, что отнесение к вопросам местного значения организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления обязанностей очистки всей территории муниципального образования от загрязнения отходами, без учета характера предоставленных им полномочий в отношении расположенных на территории муниципального образования земельных участков различной формы собственности.

Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что в системе действующего правового регулирования принятие мер, направленных на ликвидацию загрязнения бытовыми и промышленными отходами лесных участков, расположенных на территории сельского поселения, но не находящихся в его собственности, органами местного самоуправления данного муниципального образования не предусмотрено и относится к компетенции уполномоченных исполнительных органов государственной власти.

Действительно, положениями Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусмотрено, что к вопросам местного значения городского поселения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (пункт 18 части 1 статьи 14).

Однако данная норма носит общий характер и не означает, что органы местного самоуправления обязаны осуществлять сбор и вывоз отходов за счет средств местного бюджета с любых земельных участков, расположенных на территории поселения.

Нормами специального закона, которым является Лесной кодекс РФ, установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (часть 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации), управление ими и их охрана составляют ведение Российской Федерации. Отдельные полномочия в области лесных отношений законодателем переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, полномочия по организации использования лесов, их охраны, защиты (статья 83 Лесного кодекса Российской Федерации),

Полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений, как следует из части 1 статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации, предусмотрены только в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, при этом указано, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны и защиты лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (статья 84).

В Правилах санитарной безопасности в лесах (далее - Правила), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2007 года N 414 также предусмотрено, что органы местного самоуправления осуществляют меры санитарной безопасности только в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в их собственности (пункт 3).

Согласно данным Правилам в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по защите которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК РФ, санитарно-оздоровительные мероприятия осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (подпункт "б" пункта 3).

При использовании лесов не допускается загрязнение лесов промышленными и бытовыми отходами (подпункт "е" пункта 39 Правил).

Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 29 декабря 2007 года N 523 утверждено Руководство по проведению санитарно-оздоровительных мероприятий (далее - Руководство), которым устанавливаются единые требования к проведению санитарно-оздоровительных мероприятий в лесах, расположенных на землях лесного фонда.

Пункты 66 - 68 Руководства предусматривают, что при обнаружении на территории земель лесного фонда захламления (загрязнения) строительными, древесными, промышленными и иными отходами, токсичными веществами уполномоченные органы исполнительной власти предпринимают меры по выявлению нарушителей и инициируют применение к ним штрафных, административных или уголовных санкций в соответствии с действующим законодательством. Очистка леса от захламления производится за счет нарушителя. В случае если в течение года нарушитель не обнаружен, мероприятия по очистке ставятся в план санитарно-оздоровительных мероприятий.

С учетом приведенных положений действующего законодательства, президиум считает, что выводы судебных инстанций, исходя из расширительного толкования положения пункта 18 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", об обязанности органа местного самоуправления сельского поселения организовать ликвидацию несанкционированных свалок на всей территории муниципального образования, независимо от принадлежности и форм собственности на земельные участки, включая находящиеся в федеральной собственности лесные участки в составе земель лесного фонда, основаны на неправильном толковании норм материального права и противоречат современным конституционно-правовым установлениям в рассматриваемой сфере.

Кроме того, указанные выводы судов были сделаны без учета действующего бюджетного законодательства, закрепляющего принцип самостоятельности бюджетов.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, могут быть переданы органам местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации, как это предусмотрено пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", но с предоставлением необходимых для реализации этих полномочий материально-финансовых средств.

Если же соответствующие государственные полномочия органам местного самоуправления в установленном порядке не переданы, обращенное к ним требование проведения организационных мероприятий и несения материально-финансовых затрат по обеспечению очистки расположенных на его территории лесных участков, входящих в состав лесного фонда, от загрязнения отходами производства и потребления не имеет конституционного обоснования.

В законе Псковской области от 10 декабря 2014 года N 1464-ОЗ "О закреплении за сельскими поселениями Псковской области вопросов местного значения городских поселений", на который ссылаются судебные инстанции, не содержится положений о передаче государственных полномочий по охране лесного фонда органам местного самоуправления.

При таких обстоятельствах, вышеприведенные нарушения норм материального права являются существенными и непреодолимыми, без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов заявителя, в связи с чем, обжалуемые судебные постановления подлежат отмене.

Принимая во внимание, что для исправления допущенной в применении норм материального права ошибки, не требуется установления новых обстоятельств дела, представления, исследования и оценки доказательств, президиум считает необходимым в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, не передавая дела на новое рассмотрение, принять новое решение об отказе в удовлетворении иска Псковского природоохранного межрайонного прокурора к Администрациям сельских поселений "Плюсская волость", "Лядская волость" и "Запольская волость" Плюсского района Псковской области о возложении обязанности организовать работы по ликвидации несанкционированных свалок.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 387, 388, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Псковского областного суда

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Плюсского районного суда Псковской области от 02 июля 2015 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Псковского областного суда от 08 сентября 2015 года отменить.

Принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении иска Псковского природоохранного межрайонного прокурора к Администрациям сельских поселений "Плюсская волость", "Лядская волость" и "Запольская волость" Плюсского района Псковской области о возложении обязанности организовать работы по ликвидации несанкционированных свалок.

Председательствующий В.Н. Кондратьев