Апелляционное определение СК по гражданским делам Курганского областного суда от 31 марта 2016 г. по делу N 33-1126/2016

Судебная коллегия по гражданским делам Курганского областного суда в составе:

судьи-председательствующего Прасол Е.В.,

судей Тимофеевой С.В., Аврамовой Н.В.,

при секретаре судебного заседания Губиной С.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Кургане 31 марта 2016 г. гражданское дело по иску Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области к Администрации города Кургана о возложении обязанности устранить нарушения требований экологического законодательства и санитарных норм, путем организации мероприятий по сбору и вывозу отходов с несанкционированной свалки

по апелляционной жалобе и дополнительной апелляционной жалобе Администрации города Кургана на решение Курганского городского суда Курганской области от 12 января 2016 г., которым постановлено:

"Исковые требования Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области к Администрации г. Кургана о возложении обязанности удовлетворить.

Обязать Администрацию города Кургана организовать работы по сбору и вывозу отходов с несанкционированной свалки площадью около 10 кв. м, расположенной в границах муниципального образования город Курган на земельном участке с кадастровым номером N в водоохраной зоне реки "адрес", в двух метрах от уреза воды".

Заслушав доклад судьи областного суда Прасол Е.В. об обстоятельствах дела, пояснения представителей Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области Красиловой С.И., Никулина А.А., полагавших доводы апелляционной жалобы и дополнительной апелляционной жалобы не подлежащими удовлетворению, судебная коллегия

установила:

Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области обратился в Курганский городской суд Курганской области с исковым заявлением к Администрации города Кургана о возложении обязанности по устранению нарушений требований экологического законодательства и санитарных норм.

В обоснование иска, с учетом уточнения его обоснования, указал, что " ... " и " ... " государственными инспекторами Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области была проведены осмотры территории водоохранной зоны "адрес". В ходе осмотра было установлено, что в районе дома "адрес" в двух метрах от уреза воды расположена несанкционированная свалка твердых бытовых отходов размером 10 кв. м. Земельный участок, на котором находится свалка, имеет кадастровый N и в чьей-либо собственности не находится. Согласно Федеральному классификационному каталогу отходов, утвержденному приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 18 июля 2014 г. N 445, отходы, размещенные на данной свалке, относятся к VI-V классам опасности. Санитарными правилами 2.1.7.1038-01 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов" установлено, что твердые бытовые отходы подлежат размещению на полигоне ТБО. Согласно требованиям СанПин 42-428-4609-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест", система санитарной очистки и уборки территорий населенных мест, должна предусматривать рациональный сбор, быстрое удаление, надежное обезвреживание и экономически целесообразную утилизацию бытовых отходов.

Ссылаясь на положения Федерального закона "Об охране окружающей среды", Федерального закона "Об отходах производства и потребления", Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава города Кургана, истец указывал, что организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к полномочиям органов местного самоуправления. Решением Курганского городской Думы от 26 июня 2014 г. N 105 утверждено Положение об организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в городе Кургане, которым регламентирована деятельность по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов. Согласно данному Положению, полномочиями в указанной сфере деятельности наделена Администрация города Кургана. Решением Курганской городской Думы от 14 ноября 2012 г. N 211 утверждены Правила благоустройства территории города Кургана, согласно которым, благоустройство территории заключается в проведении мероприятий, обеспечивающих организацию сбора отходов, своевременный вывоз в установленные места и размещение (утилизация, переработка) отходов и мусора. На основании пункта 22 Правил, организация работ по уборке и благоустройству отведенной и прилегающей территории возложена на Администрацию города Кургана.

По мнению истца, из изложенного следует, что Администрация города Кургана, как орган местного самоуправления, в силу своих полномочий в соответствии со своей компетенцией, обязана организовать деятельность по сбору и вывозу отходов. Однако, данные полномочия ею не реализуются, чем нарушается право граждан на благоприятную окружающую среду.

Согласно Положению о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды, Департамент является уполномоченным органом государственной власти Курганской области в области охраны окружающей среды.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Просил возложить на Администрацию города Кургана обязанность устранить нарушения требований экологического законодательства и санитарных норм, путем организации мероприятий по сбору и вывозу твердых коммунальных отходов с территории земельного участка, расположенного в границах муниципального образования город Курган в водоохраной зоне реки "адрес" двух метрах до уреза воды на участке с кадастровым номером N площадью около 10 м.

В судебном заседании представитель истца Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области по доверенности Красилова С.И. на иске настаивала, поддержала доводы, изложенные в исковом заявлении.

Представитель ответчика Администрации города Кургана по доверенности Борисова Ю.С. иск не признала. Пояснила, что участок, на котором обнаружена несанкционированная свалка, не находится в муниципальной собственности города Кургана.

Курганским городским судом Курганской области 12 января 2016 г. постановлено изложенное выше решение, об отмене которого просит в апелляционной жалобе Администрация города Кургана, считая его незаконным.

В обоснование указывает, что при вынесении решения и возложении обязанности на Администрацию города Кургана по ликвидации несанкционированной свалки, суд сослался на положения статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", статей 8, 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и статьи 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды". В то же время, согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, но использующие земельные участки, обязаны осуществлять пользование в соответствии с целевым назначением участка и его принадлежностью к определенной категории земель. Суд не исследовал вопрос о том, кто является пользователем земельного участка, на котором находится несанкционированная свалка, не были выявлены лица, организовавшие свалку. Суд возложил обязанность по ликвидации свалки на Администрацию города Кургана только на том основании, что она находится в границах муниципального образования. При этом, доказательств того, что земельный участок, на котором расположена свалка, находится в муниципальной собственности, суду представлено не было.

В то же время, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отнесение к вопросам местного значения городского округа полномочий по организации сбора, вывоза и утилизации отходов, не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления обязанностей по очистке территории от загрязнения отходами, не в связи с обязанностями по обращению с отходами, которые возлагаются на юридических и физических лиц, как на субъектов природопользования.

Просит суд отменить решение Курганского городского суда Курганской области от 12 января 2016 г. отменить, в удовлетворении исковых требований отказать.

В дополнительной апелляционной жалобе, поданной в ходе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, Администрация города Кургана ссылается на то, что согласно статье 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Ответчик настаивает, что законодательство Российской Федерации не предусматривает права субъекта Российской Федерации, либо его структурных подразделений на судебную защиту неопределенного круга лиц относительно соблюдения требований экологического законодательства.

Считает, что Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области не мог выступать в качестве истца по заявленным требованиям.

Просит решение Курганского городского суда Курганской области от 12 января 2016 г. отменить, в удовлетворении исковых требований отказать.

Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области в возражениях на апелляционную жалобу и дополнительных возражениях на апелляционную жалобу просит оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Представители Администрации города Кургана, Управления Росреестра по Курганской области, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о причинах неявки суд не уведомили, в связи с чем, на основании статей 167, 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела в пределах доводов апелляционной жалобы и дополнительной апелляционной жалобы (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), судебная коллегия областного суда приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", названный закон регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

В силу пункта 18 части 1, части 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 27 мая 2015 г. N 136-ФЗ, действующей в период до 1 января 2016 г.) к вопросам местного значения городского поселения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, действующей до 1 января 2016 г.), к вопросам местного значения городских поселений относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских поселений.

Часть 1 статьи 8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, действующей до 1 января 2016 г.) к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами относит участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих поселений.

Статья 13 указанного закона в этой же редакции устанавливает требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований, предусматривая их регулярную очистку от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями, в рамках деятельности в области обращения с отходами, организованной на территориях муниципальных образований органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В статье 1 данного закона (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, действующей до 1 января 2016 г.) сбор отходов определяется как прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов; размещение отходов как хранение и захоронение отходов; хранение отходов как содержание отходов в объектах размещения в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; объект размещения отходов как специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое); накопление отходов как временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Из материалов дела следует, что в результате осмотра территории водоохранной зоны реки "адрес" в двух метрах от уреза воды, сотрудниками Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области выявлена несанкционированная свалка твердых бытовых отходов, расположенная на территории 10 кв. м (материалы проверки, л.д. 7-15).

Свалка расположена на земельном участке с кадастровым номером N, находящемся в границах муниципального образования город Курган.

Разрешая спор, суд первой инстанции счел исковые требования обоснованными, придя к выводу, что в силу норм действующего законодательства, Администрация города Кургана, как орган местного самоуправления, в силу своих полномочий обязана организовать деятельность по сбору и вывозу отходов с данной свалки.

В силу статьи 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, содержание которой следует рассматривать в контексте с положениями пункта 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации и статьи 12 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, закрепляющих принципы состязательности гражданского судопроизводства и принцип равноправия сторон, каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

С учетом приведенных норм права, доводы апелляционной жалобы Администрации города Кургана о том, что земельный участок, на котором расположена несанкционированная свалка не находится в муниципальной собственности, а также о том, что суду следовало установить конкретных лиц, виновных в организации данной свалки, во внимание судом не принимаются, так как надлежащих доказательств в подтверждение доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Администрация города Кургана суду не представила.

С учетом изложенного, данные доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не может признать состоятельными.

В то же время, доводы Администрации города Кургана, приведенные в дополнительной апелляционной жалобе, судебная коллегия находит заслуживающими внимания ввиду следующего.

В силу части 1 статьи 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в статьях 6 и 78 Закон Курганской области от 2 октября 1998 г. N 163 "Об охране окружающей среды Курганской области" в статье 5 относят к полномочиям исполнительного органа государственной власти Курганской области, проводящего государственную политику и осуществляющего отраслевое и межотраслевое управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности: обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды; предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", субъектами обращения в суд по делам о нарушениях законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования являются: физические и юридические лица, прокурор, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять государственный экологический надзор, и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные осуществлять региональный государственный экологический надзор, органы местного самоуправления, а также иные органы в случаях, предусмотренных законом, общественные и иные некоммерческие объединения (их ассоциации, союзы), обладающие статусом юридического лица и осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды (статьи 45 и 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 11, 12, 66 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").

В силу статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор наделен правом обращения в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Статья 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает право органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций или граждан обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в случаях, предусмотренных законом. В частности, подпункт 2 пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" наделяет главных государственных санитарных врачей и их заместителей полномочием предъявлять иски в суд и арбитражный суд в случае нарушения санитарного законодательства.

В то же время, статья 66 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в числе прав должностных лиц органов государственного надзора, являющихся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, предусматривает лишь предъявление в установленном законодательством Российской Федерации порядке исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований.

Таким образом, ссылка истца в обоснование предъявленного иска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц на Положение о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области, утвержденное постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 25 сентября 2006 г. N 338, предусматривающее право указанного Департамента выступать в суде в качестве истца и ответчика в сфере охраны окружающей среды, обращения с отходами, в отсутствие прямо предусмотренного законом права на предъявление иска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц об устранении нарушений санитарного законодательства, не может быть признана состоятельной.

Пунктом 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрен отказ в принятии искового заявления в том числе, в случае, если заявление предъявлено в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, которым настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право.

В силу статьи 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и прекратить производство по делу.

При таких обстоятельствах, поскольку судебная коллегия пришла к выводу о том, что у Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды отсутствует право на предъявление настоящего иска в интересах неопределенного круга лиц, имеются основания для прекращения производства по делу.

Кроме того, судебная коллегия считает нужным указать на следующее.

Статья 6 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ, действующей с 1 января 2016 г.) относит организацию деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, равно как и утверждение порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора) к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами.

При этом статья 8 указанного Закона (в редакции Федеральных законов от 29 декабря 2014 го. N 458-ФЗ, от 28 ноября 2015 г. N 357-ФЗ, действующей с 1 января 2016 г.) к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами, а в случае наделения полномочиями законом субъекта Российской Федерации, и сельских поселений, относит участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующий поселений (часть 1); к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относит участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих районов (часть 2).

Федеральными законами от 29 декабря 2014 г. N 458 и от 28 ноября 2015 г. N 357-ФЗ с 1 января 2016 г. внесены соответствующие изменения в статью 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в части отнесения к вопросам местного значения городского округа, а в случае наделения полномочиями законом субъекта Российской Федерации, и сельских поселений, участия в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов; к вопросам местного значения муниципальных районов - иных вопросов местного значения, не отнесенных к вопросам местного значения сельских поселений.

Статья 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в редакциях Федеральных законов от 29 декабря 2014 г. N 458 и от 28 ноября 2015 г. N 357-ФЗ) с 1 января 2016 г. к вопросам местного значения городских поселений, а в случае наделения полномочиями законом субъекта Российской Федерации, и сельских поселений, также относит участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих поселений; к вопросам местного значения муниципального района - участие в организации деятельности по обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов.

Приведенное правовое регулирование, действующее на дату рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, свидетельствует о том, что полномочиями по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, равно как и утверждение порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора) с 1 января 2016 г. наделены субъекты Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 220, статьями 328 - 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Курганского городского суда Курганской области от 12 января 2016 г. отменить.

Производство по гражданскому делу по исковому заявлению Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области к Администрации города Кургана о возложении обязанности по устранению нарушений требований экологического законодательства и санитарных норм, путем организации работ по сбору и вывозу отходов с несанкционированной свалки, прекратить.

Судья - председательствующий

Судьи: