Определение СК по административным делам Ленинградского областного суда от 28 января 2016 г. по делу N 33а-504/2016

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

Председательствующего Андреевой Т.Б.

судей Астапенко С.А. и Решетникова М.Н.

при секретаре Рощине П.А.

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 23 июня 2015 года о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования "Город Всеволожск", об обязании направить проект изменений в правила землепользования и застройки в соответствующий орган.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Астапенко С.А., объяснения представителя администрации муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области ФИО5, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения ФИО1 и его представителя ФИО6, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

установила:

ФИО1 обратился в суд с заявлением, которым с учетом изменений в порядке ст. 39 ГПК РФ, просил:

признать незаконным бездействие администрации МО "Город Всеволожск" в утверждении административного регламента муниципальной услуги - проведения публичных слушаний по вопросу внесения изменений в действующие "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)";

признать незаконным бездействие администрации МО "Город Всеволожск", выразившееся в непринятии решения о направлении проекта изменений в "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)" в части изменения границ территориальных зон для указанных в заявлении земельных участков, относящихся к Румболовскому кадастровому кварталу с отнесением их к территориальной зоне ТЖ-2-1 и установлении высотного регламента 12 метров в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта с направлением его на доработку;

обязать администрацию МО "Город Всеволожск" принять решение о направлении проекта изменений в "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)" в части изменения границ территориальных зон для указанных в заявлении земельных участков с отнесением их к территориальной зоне ТЖ-2-1 и установлением высотного регламента 12 метров в комитет по архитектуре и градостроительству Правительства Ленинградской области или об отклонении проекта.

В обоснование требований заявитель указал, что 26.05.2014 года заинтересованному лицу было направлено заявление о внесении изменений в "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)", в части изменения границ территориальных зон для указанных в заявлении земельных участков, относящихся к Румболовскому кадастровому кварталу с отнесением их к территориальной зоне ТЖ-2-1 и установлении высотного регламента 12 метров. В ответ получена выписка из протокола N 38 от 11.06.2014 года заседания комиссии по землепользованию и застройке МО "Город Всеволожск", в которой указано, что вопрос о внесении изменений в ПЗЗ будет вынесен на публичные слушания с формулировкой "отнести земельные участки с кадастровыми номерами N к территориальной зоне ТЖ-2, подзоне ТЖ-2-1 с установлением высотного регламента 12 метров".

Заявитель полагает, что внесение изменений в правила землепользования и застройки является муниципальной услугой, в связи с чем, администрация должна утвердить административный регламент предоставления данной муниципальной услуги. Отсутствие регламента не дает возможности определить сроки и порядок действий по внесению изменений в правила землепользования и застройки. Считает, что бездействием администрации нарушено его право на своевременное рассмотрение заявления в установленном порядке.

По итогам публичных слушаний, состоявшихся 12 ноября 2014 года, комиссия обязана была направить проект внесения изменений в правила землепользования и застройки со своим заключением главе администрации, который должен был принять решение о направлении проекта в представительный орган или о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Однако эти действия администрацией не совершены.

В суде первой инстанции представитель от заявителя - ФИО6 поддержала заявленные требования.

Представитель администрации МО "Город Всеволожск" - ФИО7 и ФИО5 возражали против удовлетворения заявления, считая его доводы необоснованными, поскольку отсутствует нарушение прав заявителя, так как его заявление рассмотрено и информация о проведении публичных слушаний опубликована в официальном источнике. Проект административного регламента оказания муниципальной услуги по внесению изменений в правила землепользования и застройки разработан, но еще официально не опубликован. Бездействие администрации в части ненаправления проекта отсутствует, так как комиссия вынесла свое заключение. К моменту рассмотрения заявления граждан о внесении изменений в правила землепользования и застройки уже был принят и утвержден генеральный план поселения, который является нормативным актом более высокого уровня и в котором установлена высотность по указанным участкам. Правила землепользования и застройки приводятся в соответствие с генеральным планом.

Представитель заинтересованного лица Совета депутатов Администрации МО "Город Всеволожск" - ФИО8 заявленные требования поддержала. Пояснила, что генеральный план является долгосрочным документом территориального планирования, при этом он должен соответствовать правилам землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки и генеральный план являются нормативными актами одного уровня и не должны противоречить друг другу. Разработка и утверждение проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки является муниципальной услугой и должна быть регламентирована.

Заинтересованное лицо - представитель комитета по архитектуре и градостроительству Правительства Ленинградской области ФИО9 считал требования подлежащими удовлетворению в части признания незаконным бездействие администрации в непринятии решения о передаче комиссией по землепользованию и застройки МО "Город Всеволожск" заключения главе местной администрации. Утверждение правил землепользования и застройки поселений, городских округов, внесение в них изменений относится к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, поэтому местная администрация должна направить проект внесения изменений в правила землепользования и застройки в комитет по архитектуре и градостроительству Правительства Ленинградской области.

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 23 июня 2015 года заявленные требования ФИО1 удовлетворены: признано незаконным бездействие администрации МО "Город Всеволожск" в утверждении административного регламента муниципальной услуги - проведения публичных слушаний по вопросу внесения изменений в действующие "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)"; признано незаконным бездействие администрации МО "Город Всеволожск" в части направления проекта изменений в "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)" в части изменения границ территориальных зон для земельных участков с кадастровыми номерами N, относящихся к Румболовскому кадастровому кварталу с отнесением их к территориальной зоне ТЖ-2-1 и установлении высотного регламента 12 метров в представительный орган местного самоуправления; обязал администрацию МО "Город Всеволожск" принять решение о направлении проекта изменений в "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)" в части изменения границ территориальных зон для земельных участков с кадастровыми номерами N с отнесением их к территориальной зоне ТЖ-2-1 и установлением высотного регламента 12 метров в комитет по архитектуре и градостроительству Правительства Ленинградской области или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

На постановленное судом решение представителем администрации МО "Город Всеволожск" подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос о его отмене как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права. Доводы жалобы мотивированы тем, что суд оставил без внимания то обстоятельство, что ранее решением Всеволожского городского суда по гражданскому делу N 2-5918/14 было отказано ФИО1 в удовлетворении заявления о признании незаконным бездействия администрации в части утверждения административного регламента муниципальной услуги - проведения публичных слушаний по вопросу внесения изменений в "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)". Данное решение суда вступило в законную силу и приобщено к материалам настоящего дела.

Решением Совета депутатов МО "Город Всеволожск" от 7.10.2014 года N 12 утвержден генеральный план МО "Город Всеволожск", которому соответствуют ранее утвержденные "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)", внесение изменений в эти Правила не требуется, в этой связи податель жалобы, руководствуясь положениями частей 9 и 10 ст. 31 ГрК РФ, полагает обоснованным заключение комиссии по землепользованию и застройке об отклонении проекта и направлении его на доработку в комиссию по подготовке проекта ПЗЗ в целях приведения его в соответствие с генеральным планом.

Относительно апелляционной жалобы ФИО1 поданы возражения о несостоятельности ее доводов и законности судебного постановления.

Проверив дело, обсудив доводы жалобы, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда приходит к следующим выводам.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что 26.05.2014 года в администрацию МО "Город Всеволожск" поступило заявление ФИО1 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)" в части изменения границ территориальных зон для земельных участков с кадастровыми номерами N путем отнесения части территориальной зоны ТЖ-2-2, включающей указанные участки к территориальной зоне ТЖ-2-1 с установлением высотного регламента 12 метров. В обоснование заявления указано на то, что применение действующих ПЗЗ причиняет вред правообладателям земельных участков и жилых домов, расположенных на территории, окружающей массив "Прищегловский", так как строительство многоквартирных жилых домов снизит стоимость земельных участков и жилых домов на соседней территории, нарушит право на благоприятную окружающую среду, также указано на отсутствие дорожной инфраструктуры, наличие проблем с поставкой воды и электроснабжения.

По решению комиссии по землепользованию и застройке МО "Город Всеволожск" от 11.06.2014 года N 38 вопрос внесения изменений в Правила землепользования и застройки вынесен на публичные слушания.

Распоряжением главы МО "Город Всеволожск" от 8.09.2014 N 116 вынесено решение о проведении публичных слушаний по обсуждению проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в период с 12.09.2014 по 12.11.2014 года.

Протокол результатов публичных слушаний утвержден 3.12.2014 года.

Процедура публичных слушаний, проведенных 12.11.2014 года по указанному проекту, заявителем не оспаривается.

По результатам проведенных публичных слушаний, комиссия по землепользованию и застройке МО "Город Всеволожск" составила заключение, которым решилаотклонить проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)" в части изменения границ территориальных зон и градостроительного регламента для земельных участков и направить его на доработку в комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск".

В силу ч. 1 ст. 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

В частности, ст. 31 ГрК РФ предусматривает создание комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, после чего глава местной администрации обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения о подготовке проекта.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации (ч. 9 ст. 31)

По результатам указанной в части 9 настоящей статьи проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в части 9 настоящей статьи, в комиссию на доработку (ч. 10 ст. 31).

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта (ч. 11 ст. 31).

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи (ч. 12 ст. 31).

После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний (ч. 15 ст. 31).

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (ч. 16 ст. 31).

Полномочиями по утверждению правил землепользования и застройки ст. 32 ГрК РФ наделяет представительные органы местного самоуправления (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга).

В то же время п. 1 ч. 2 ст. 1 областного закона Ленинградской области от 7.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" установлено, что к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, относится - утверждение правил землепользования и застройки поселений, городских округов, внесение в них изменений.

Из приведенных выше норм следует, что возможность утверждения полномочным органом исполнительной власти Ленинградской области изменений в правила землепользования и застройки возможно лишь при последовательном соблюдении предусмотренных законом процедур.

Как правильно указал суд в своем решении, полномочиями по принятию решения об отклонении проекта или направления его на доработку в силу ч. 16 ст. 31 ГрК РФ наделен глава администрации, который в течении десяти дней после предоставления ему проекта должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и направлении его на доработку. Данная норма права комиссией по землепользованию и застройке МО "Город Всеволожск" не соблюдена.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о том, что администрация муниципального образования должна направить проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки на рассмотрение в комитет по архитектуре и градостроительству Ленинградской области.

В этой связи суд обоснованно признал незаконным бездействие администрации МО "Город Всеволожск" в части направления проекта изменений в "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)" в представительный орган местного самоуправления и обязал администрацию МО "Город Всеволожск" принять решение о направлении этого проекта в комитет по архитектуре и градостроительству Правительства Ленинградской области или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Между тем, судебная коллегия не может согласиться с постановленным по делу решением суда об удовлетворении заявления ФИО1 в части признания незаконным бездействие администрации МО "Город Всеволожск" в утверждении административного регламента муниципальной услуги - проведения публичных слушаний по вопросу внесения изменений в действующие "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)" по следующим основаниям.

В соответствии с абз. 3 ст. 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если имеется вступившее в законную силу и принятое по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям решение суда или определение суда о прекращении производства по делу в связи с принятием отказа истца от иска или утверждением мирового соглашения сторон.

Аналогичная норма содержится и в п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ.

По смыслу данной нормы, наличие вступившего в законную силу и принятого по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям решения суда является основанием для прекращения производства по делу.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 Постановления от 19 июня 2012 г. N 13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции" вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционных жалобе, представлении, суду апелляционной инстанции при рассмотрении дела следует проверять наличие предусмотренных частью 4 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации безусловных оснований для отмены судебного постановления суда первой инстанции, а также оснований для прекращения производства по делу (статья 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации) или оставления заявления без рассмотрения (абзацы второй - шестой статьи 222 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением Всеволожского городского суда от 18.09.2014 года, вступившим в законную силу 21.10.2014 года, ФИО1 отказано в удовлетворении заявления к администрации МО "Город Всеволожск" в признания незаконным бездействие администрации МО "Город Всеволожск" в утверждении административного регламента муниципальной услуги - проведения публичных слушаний по вопросу внесения изменений в действующие "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)".

С учетом вышеизложенного, Всеволожскому городскому суду при наличии вступившего в законную силу решения суда от 18.09.2014 года, принятого по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, следовало в соответствии с абз. 3 ст. 220 ГПК РФ в этой части прекратить производство по делу.

При таких обстоятельствах, отдельные доводы апелляционной жалобы заслуживают внимание, постановленное по делу решение суда в указанной части подлежит отмене с принятием по делу нового решения.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 23 июня 2015 года в части признания незаконным бездействие администрации муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области в утверждении административного регламента муниципальной услуги - проведения публичных слушаний по вопросу внесения изменений в действующие "Правила землепользования и застройки части территории МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и поселка Ковалево)" отменить, производство по делу в указанной части заявления ФИО1 - прекратить.

В остальной части решение Всеволожского городского суда оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи