Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Тыва от 22 марта 2016 г. по делу N 33-388/2016

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Тыва в составе:

председательствующего Соскал О.М.,

судей Дулуша В.В., Бады-Сагаана А.В.,

при секретаре Байыр-оол М.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Дулуша В.В. гражданское дело по иску Д. к Министерству труда и социальной политики Республики Тыва о взыскании задолженности по доплате к трудовой пенсии и возобновлении выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии на решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 11 декабря 2015 года,

УСТАНОВИЛА:

Д. обратилась в суд с исковым заявлением к Министерству труда и социальной политики Республики Тыва (далее - Минтруд РТ) о взыскании задолженности по доплате к трудовой пенсии и возобновлении выплаты ежемесячной доплаты к пенсии, указывая на то, что на основании Указа Президента РТ от 12 ноября 2007 года N205 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности и должности государственной службы РТ" решением N4 Минтруда РТ от 17 февраля 2012 года ей была назначена ежемесячная доплата к государственной пенсии как замещавшей государственную должность - должность начальника отдела Министерства финансов РТ. С мая 2012 года в связи с изданием Указа Главы - Председателя Правительства от 04 мая 2012 года N 145 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности и должности государственной службы РТ" и постановления Правительства РТ от 18 сентября 2012 года N 511 "О реализации Указа Главы - Председателя Правительства РТ N 145 от 4 мая 2012 года" выплата ей ежемесячной доплаты прекращена. Считает, что прекращением доплаты к государственной пенсии были нарушены ее конституционные права на достойное пенсионное обеспечение. По общим правилам, изданные нормативные правовые акты не распространяются на правоотношения, которые возникли до вступления его в силу. Президиум Верховного Суда РФ, разрешая дела, исходит из конституционного принципа, что законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют, что зафиксировано, в том числе, в постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 18 сентября 2002 года N 249пв01. Просила Минтруда РТ задолженность по доплате к трудовой пенсии в размере 213 138 руб. 33 коп. и обязать Минтруд РТ возобновить выплату доплат с мая 2012 года.

Определением суда от 13 ноября 2015 года к участию в деле в качестве третьего лица привлечено Министерство финансов РТ.

Решением суда от 11 декабря 2015 года иск Д. удовлетворен частично. Суд постановилвзыскать с Минтруда РТ в пользу Д. 213 138 руб. 33 коп. в счёт доплаты к трудовой пенсии. На Минтруд РТ возложена обязанность возобновить с 01 октября 2015 года начисление и выплату Д. ранее установленной ежемесячной доплаты к государственной пенсии в размере, установленном Указом Председателя Правительства РТ N205 от 12 ноября 2007 года "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности РТ и должности государственных гражданских служащих РТ".

Не согласившись с решением суда, Министерство труда и социальной политики РТ подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении иска, ссылаясь на то, что субъект РФ может реализовать свои полномочия по установлению лицам, замещавшим государственные должности субъекта РФ, дополнительных гарантий в виде денежных выплат при условии достаточного уровня наполнения бюджета собственными доходами. При недостаточности собственных средств бюджета введение новых расходных обязательств означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться, в том числе, и за счёт средств федерального бюджета, если регион является дотационным, что не соответствует положениям бюджетного законодательства, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ. В Республике Тыва отсутствует нормативный акт, регулирующий порядок выплаты доплаты пенсий государственным служащим, в связи с чем, решение суда о выплате доплаты к пенсии после отмены правовых норм, предусматривающих данную гарантию, не основано на законе и означает нецелевое использование бюджетных средств.

В судебном заседании представитель ответчика - Минтруда РТ Доржу Ю.Д. апелляционную жалобу поддержала.

Истица Д. и ее представитель Суханова М.И. с апелляционной жалобой не согласились.

Представитель третьего лица - Министерства финансов РТ в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, о причинах неявки не сообщил, в связи с чем, судебная коллегия рассматривает дело в его отсутствие в порядке ст. 167 ГПК РФ.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу п. ст. 7 Федерального закона от 15.12.2001 N166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ", п. 5 ст. 1 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов РФ и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления.

Как следует из материалов дела, на основании Указа Президента РТ от 24 января 2001 года N841 "О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РТ от 03 сентября 1997 года N 78 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности РТ и государственные должности государственной службы РТ" Указа Президента РТ от 12 ноября 2007 года N205 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности и должности государственной службы РТ", решением N Минтруда РТ от ДД.ММ.ГГГГ Д. была назначена ежемесячная доплата к государственной пенсии по старости в размере ** руб. ** коп., исходя из общей суммы государственной пенсии и доплаты к ней в размере ** руб. ** коп., составляющей 75 процентов месячного денежного содержания.

12 ноября 2007 года был принят Указ Председателя Правительства РТ N 205 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности РТ и должности государственных гражданских служащих РТ", п. 2 которого было предусмотрено, что ежемесячная доплата к государственной пенсии при наличии стажа государственной гражданской службы 15 лет устанавливается в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла 45 процентов месячного денежного содержания государственного гражданского служащего РТ. Размер ежемесячной доплаты увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания государственного гражданского служащего РТ за каждый полный год стажа государственной гражданской службы свыше 15 лет. При этом сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней не может превышать 75 процентов месячного денежного содержания государственного гражданского служащего РТ. Размер выплачиваемой ежемесячной доплаты к государственной пенсии не может быть ниже установленной законодательством РФ базовой части трудовой пенсии по старости, определенной с учетом районного коэффициента к месячной заработной плате, действующей в Республике Тыва.

Постановлением Правительства РТ от 07 февраля 2008 года N60 было утверждено Положение об установлении, выплате и перерасчете размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности РТ и должности государственных гражданских служащих РТ, в котором имелась норма аналогичного содержания о гарантированном минимальном размере ежемесячной доплаты (п. 9).

Указом Главы - Председателя Правительства РТ от 04 мая 2012 года N 145 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности РТ и должности государственной гражданской службы РТ", вступившим в силу 22 мая 2012 года, Указ Председателя Правительства РТ от 12 ноября 2007 года N 205 признан утратившим силу.

Пунктом 2 Указа Главы - Председателя Правительства РТ от 04 мая 2012 года N 145 было установлено, что лица, замещавшие должности государственной гражданской службы РТ, при наличии стажа государственной службы не менее 20 лет и имеющие государственные награды РФ и (или) государственные награды РТ, имеют право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в РФ" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом РФ "О занятости населения в РФ", при увольнении с государственной гражданской службы РТ. Ежемесячная доплата к трудовой пенсии при наличии стажа государственной гражданской службы 20 лет устанавливается в таком размере, чтобы сумма трудовой пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла 45 процентов месячного денежного содержания государственного гражданского служащего РТ. Размер ежемесячной доплаты увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания государственного гражданского служащего РТ за каждый полный год стажа государственной гражданской службы свыше 20 лет. При этом сумма трудовой пенсии и ежемесячной доплаты к ней не может превышать 75 процентов месячного денежного содержания государственного гражданского служащего РТ.

Указ Главы - Председателя Правительства РТ от 04 мая 2012 года N 145, в отличие Указа Председателя Правительства РТ N 205 от 12 ноября 2007 года, не содержал нормы о гарантированном минимальном размере ежемесячной доплаты.

Указом Главы РТ от 24 июня 2015 года N 108 Указ Главы - Председателя Правительства РТ от 04 мая 2012 года N 145 признан утратившим силу.

Судом первой инстанции установлено, что прекращение с 22 мая 2012 года выплаты истцу доплаты к пенсии связано с вступлением в силу Указа Главы - Председателя Правительства РТ от 04 мая 2012 года N145.

Разрешая спор и удовлетворяя исковые требования Д. суд первой инстанции исходил из того, что Указ Главы - Председателя Правительства РТ от 04 мая 2012 года N145, отменяющий право истца на доплату к трудовой пенсии, не распространяется на истца, поскольку в нем отсутствует указание об обратной силе нормативного правового акта и распространении его положений к ранее возникшим правоотношениям, обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, тогда как истец замещал государственную должность более одного года, а право на доплату к государственной пенсии у него возникло до вступления в законную силу Указа Главы - Председателя Правительства РТ от 04 мая 2012 года N145.

С таким выводом нельзя согласиться по следующим основаниям.

Указ Председателя Правительства РТ от 12 ноября 2007 года N 205, так и Указ Главы - Председателя Правительства РТ от 04 мая 2012 года N145 разграничивали основания для назначения и порядок расчётов доплаты к трудовой пенсии лицам, занимавшим государственные должности РТ и должности государственной гражданской службы РТ.

По материалам дела, Д. замещала должность государственной гражданской службы - начальника отдела Министерства финансов РТ с ДД.ММ.ГГГГ года по ** года.

Прекращение выплаты доплаты к государственной пенсии Д. с ДД.ММ.ГГГГ связано с введением дополнительных условий для назначения указанной выплаты, предусмотренных Указом Главы - Председателя Правительства РТ от 04 мая 2012 года N 145, которым истец не соответствовал, и отменой положения о гарантированном минимальном размере ежемесячной доплаты.

Ссылка суда первой инстанции на то, что Указ Председателя Правительства РТ от 04 мая 2012 года N 145 не должен распространяться на истца, поскольку в нём отсутствует указание об обратной силе нормативного правового акта и распространении его положений к ранее возникшим правоотношениям, является необоснованным.

Ст. 30 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

Установленная органом государственной власти РТ доплата к государственной пенсии лицам, занимавшим государственные должности РТ и должности государственной гражданской службы РТ, в отличие от гарантированного Конституцией РФ социального обеспечения (государственных пенсий), не носит бессрочный характер.

Условия выплаты и порядок расчёта получаемой истцом доплаты к пенсии изменены органом государственной власти субъекта РФ в рамках его правомочий по самостоятельному регулированию указанных отношений, в том числе по определению оснований для назначения и выплаты доплаты к государственной пенсии и её размера.

Таким образом, у ответчика имелись правовые основания для прекращения начисления и выплаты истцу ранее назначенной ему ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.

Рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим субъектов РФ, Конституционный Суд РФ пришёл к выводу, что такого рода доплаты к пенсии при наличии у государственного служащего определённого стажа государственной службы (выслуги лет) являются дополнительным обеспечением бывших государственных служащих субъектов РФ, предоставляемым им за счёт средств бюджетов субъектов РФ помимо государственной пенсии, назначаемой на общих основаниях. В силу этого при изменении правил предоставления таких дополнительных выплат право на социальное обеспечение, в том числе предусмотренное статьей 39 (части 1 и 2) Конституции РФ право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 1 декабря 1999 года N 189-0, от 15 января 2008 года N 107-0-0 и N 108-0-0). Следовательно, законодатель субъекта РФ вправе - при отсутствии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей - вводить и изменять с учётом своих финансовых возможностей порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте РФ, дополнительного обеспечения в виде ежемесячных доплат к установленным этим лицам пенсиям, в том числе корректировать правила назначения и расчёта таких доплат, что само по себе не противоречит предписаниям статьи 39 (части 1 и 2) Конституции РФ.

Из приведённых законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения государственных служащих, осуществляемого за счёт средств бюджета субъекта РФ, отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта РФ. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для государственных служащих субъекта РФ. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет государственных служащих осуществляется за счёт собственных доходов соответствующего субъекта РФ, то он с учётом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии государственным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.

Пенсии за выслугу лет государственным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в связи с чем, само по себе изменение органами государственной власти субъектов РФ правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение государственных служащих, в том числе и истца.

Также судебная коллегия исходит из того, что право субъекта РФ на установление дополнительных гарантий бывшим государственным служащим не является безусловным.

Законодатель субъекта РФ, реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта РФ и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства РФ.

Ст. 65 Бюджетного кодекса РФ определено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Из совокупного анализа статей 7 и 8, предусматривающих бюджетные полномочия РФ и субъектов РФ, приведенной нормы и статьи 85 (о расходных обязательствах субъекта РФ) Бюджетного кодекса РФ следует, что расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы РФ формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти и исходя из принципа самостоятельности бюджета.

Реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами государственной власти субъекта РФ расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и, как следствие, потребует привлечения средств федерального бюджета.

Соответственно, реализация органом государственной власти субъекта РФ своих дискреционных полномочий по установлению лицам, замещающим государственные должности субъекта РФ, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.

При недостаточности собственных средств бюджета введение нормативно-правовыми актами субъекта РФ новых расходных обязательств означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться, в том числе и за счёт средств федерального бюджета, что не согласуется с положениями бюджетного законодательства и противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ.

Признание региона дотационным является объективным показателем, указывающим на низкий уровень бюджетной обеспеченности субъекта РФ, не позволяющий ему за счёт собственных средств выполнять свои расходные обязательства.

Из законов о бюджете РТ на 2014 - 2015 годы следует, что размер внутреннего долга РТ продолжает оставаться высоким.

Из приказов Министерства финансов РФ от 09 декабря 2014 года N 453 и от 29 октября 2015 года N 409 следует, что Республика Тыва входит в перечень субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Законом РТ от 28 декабря 2015 года N 139-ЗРТ "О республиканском бюджете РТ на 2016 год" прогнозируемый общий объем доходов республиканского бюджета утвержден в сумме 19524895,7 тыс. руб.; общий объем расходов республиканского бюджета - в сумме 19990941,1 тыс. руб.; дефицит республиканского бюджета - сумме 466045,4 тыс. руб.

Анализ бюджетного законодательства РТ, отражающего основные показатели бюджета республики за период с 2013 по 2016 годы, свидетельствует о том, что в течение длительного времени бюджет республики является дефицитным, при этом Республика Тыва относится к числу дотационных регионов РФ, в доходной части бюджетов которых доля межбюджетных трансфертов составляет свыше 40-60 процентов, в связи с чем республика ежегодно получает из федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Помимо дотаций, существенную долю доходной части бюджета также составляют федеральные субсидии, направляемые на реализацию расходных обязательств республики, в том числе по обеспечению мер социальной поддержки и по выполнению социально значимых программ.

Принимая во внимание невысокий уровень бюджетной обеспеченности РТ, низкие показатели уровня социальной защищённости населения, а также приведенные выше обстоятельства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что после отмены Указов Председателя Правительства РТ от 12 ноября 2007 года N 205 и Главы - Председателя Правительства РТ от 04 мая 2012 года N145 продолжение выплаты доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной гражданской службы РТ, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям федерального законодательства.

Изменение органами государственной власти республики ранее установленных условий и порядка назначения и расчета ежемесячных доплат к трудовой пенсии лиц, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы, не свидетельствует о снижении уровня их прав в области пенсионного обеспечения.

Указанная мера по своей юридической природе являлась дополнительным обеспечением лиц данной категории, предоставляемым им за счет средств бюджета субъекта РФ, помимо государственной пенсии, назначаемой на общих основаниях, а потому изменение правил предоставления таких дополнительных выплат, равно как и их отмена, не может расцениваться как нарушение права на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении исковых требований.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Кызылского городского суда РТ от 11 декабря 2015 года отменить и принять по делу новое решение следующего содержания:

"В удовлетворении иска Д. к Министерству труда и социальной политики РТ о взыскании задолженности по доплате к трудовой пенсии и возобновлении выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии отказать".

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 28 марта 2016 года.

Председательствующий

Судьи