Решение Ульяновского областного суда от 21 марта 2016 г. по делу N 3а-11/2016

Ульяновский областной суд в составе:

судьи Нефёдова О.Н.,

при секретаре Годуновой Е.А.,

с участием прокурора Сальникова А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Земдихановой А*** Х*** о признании недействующим в части Закона Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО "О некоторых мерах по улучшению демографической ситуации в Ульяновской области",

УСТАНОВИЛ:

Законом Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО "О некоторых мерах по улучшению демографической ситуации в Ульяновской области" (далее - Закон Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО) установлены меры социальной поддержки, предоставляемые отдельным категориям семей, перечисленным в статье 1 данного Закона, в том числе семьям в случае рождения в них четвертого ребенка или последующих детей.

Согласно части 1 статьи 8.1 указанного Закона семьям в случае рождения в них четвертого ребенка или последующих детей предоставляется мера социальной поддержки в форме единовременной денежной выплаты на оплату приобретаемого жилого помещения или погашение ипотечного кредита (займа) в размере стоимости жилого помещения или в размере долга по ипотечному кредиту (займу), но не более 1 000 000 рублей.

В соответствии с частью 2 названной статьи указанная мера социальной поддержки предоставляется один раз при условии, если по состоянию на день обращения за ее получением семья, в которой родился четвертый или последующий ребенок, соответствует совокупности следующих требований:

1) оба родителя детей, являющихся членами указанной семьи, состоят между собой в браке, заключенном в органах записи актов гражданского состояния;

2) хотя бы один из родителей детей, являющихся членами указанной семьи, имеет постоянный источник дохода;

3) хотя бы один из родителей детей, являющихся членами указанной семьи, состоит на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

4) ребенок, в связи с рождением которого возникло право на данную меру социальной поддержки, находится в живых.

Земдиханова А.Х., не состоящая в зарегистрированном браке и являющаяся многодетной матерью, имеющей на иждивении четверых несовершеннолетних детей, последний из которых родился после принятия Закона Ульяновской области "О некоторых мерах по улучшению демографической ситуации в Ульяновской области", обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании пунктов 1 и 3 части 2 статьи 8.1 этого Закона.

Ссылаясь на статью 1 Семейного кодекса Российской Федерации, Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" и Закон Ульяновской области "О мерах социальной поддержки многодетных семей на территории Ульяновской области", полагает, что оспариваемое положение пункта 1 части 2 статьи 8.1 Закона Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО носит дискриминационный характер, поскольку создает неравные условия для получения льготы полнородным братьям и сестрам, рожденным в семье, родители которых состоят в зарегистрированном браке, и иным категориям многодетных семей. По смыслу нормативного регулирования, правом на получение меры социальной поддержки наделяется не тот или иной член семьи, а многодетная семья в целом. Указанные меры социальной поддержки направлены на поддержку детей, в связи с чем не могут ставиться в зависимость от семейного положения родителей. Какие-либо ограничения по признаку семейного положения представляются недопустимыми и противоречащими интересам детей, воспитывающихся в неполных семьях.

В первоначальной редакции статья 8.1 Закона Ульяновской области от

2 ноября 2011 г. N 180-ЗО "О некоторых мерах по улучшению демографической ситуации в Ульяновской области" не связывала предоставление мер социальной поддержки семьям при рождении в них четвертого ребенка или последующих детей с нуждаемостью родителей в жилых помещениях. Соответствующее требование было внесено Законом Ульяновской области от 3 октября 2014 г. N 156-ЗО.

Под эти изменения попали и те женщины, которые при планировании своей семьи, принимая решение о рождении ребенка, исходили из ранее действовавшего правового регулирования, не предполагавшего наличия каких-либо ограничений и дополнительных требований в части получения меры социальной поддержки. Отсутствие какого-либо переходного периода лишило ряд категорий граждан, в том числе истицу, мер социальной поддержки, на которые они рассчитывали. Внесенные изменения создали заведомо разные условия для детей, уже родившихся, и родители которых уже приобрели право на меру социальной поддержки, и детей, которые появятся на свет после вступления в силу изменений.

Земдиханова А.Х., будучи надлежащим образом извещенной о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась. Ранее в судебном заседании поддержала требования и изложенные в заявлении доводы.

Ее представитель Туешова Е.С. в судебном заседании заявление поддержала и дала аналогичные изложенным в нем пояснения. Дополнительно сослалась на несоответствие оспариваемых положений Закона Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО Указам Президента РФ от 14 мая 1996 г. N 712 "Об Основных направлениях государственной семейной политики" и от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года", распоряжению Правительства РФ от 25 августа 2014 г.

N 1618-р "Об утверждении Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года".

Представители Законодательного Собрания Ульяновской области Стерлядев Э.В. и Кузьмина С.В. просили в удовлетворении заявления отказать. Пояснили, что Закон Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО "О некоторых мерах по улучшению демографической ситуации в Ульяновской области" принят в соответствии с требованиями федерального законодательства в рамках тех полномочий, которые предоставлены субъектам РФ в сфере социальной поддержки. Процедура принятия и опубликования нормативного правового акта соблюдена. Пунктом 2.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ критерии нуждаемости. Полагали необоснованными ссылки административного истца на снижение достигнутого уровня социальной защищенности, так как соответствующую меру социальной поддержки он не получал и за ее получением не обращался.

Представители Правительства Ульяновской области возражали против удовлетворения требований Земдихановой А.Х., поддержав пояснения Законодательного Собрания Ульяновской области.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Сальникова А.А., полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 210 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Законом Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО

"О некоторых мерах по улучшению демографической ситуации в Ульяновской области" установлены меры социальной поддержки отдельным категориям семей, перечисленным в статье 1 данного Закона.

Статьей 10 названного Закона предусмотрено, что финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с его исполнением, осуществляется в устанавливаемом Правительством Ульяновской области порядке в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели областным бюджетом Ульяновской области на соответствующий финансовый год и плановый период.

Согласно части 1 статьи 8.1 указанного Закона, введенной Законом Ульяновской области от 4 марта 2014 г. N 28-ЗО "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Ульяновской области", семьям в случае рождения в них четвертого ребенка или последующих детей предоставляется мера социальной поддержки в форме единовременной денежной выплаты на оплату приобретаемого жилого помещения или погашение ипотечного кредита (займа) в размере стоимости жилого помещения или в размере долга по ипотечному кредиту (займу), но не более 1000000 рублей.

25 октября 2014 г. Законодательным Собранием Ульяновской области принят Закон Ульяновской области N 156-ЗО "О внесении изменений в статьи 4 и 8.1 Закона Ульяновской области "О некоторых мерах по улучшению демографической ситуации в Ульяновской области", в соответствии с которым часть 2 статьи 8.1. Закона Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО изложена в следующей редакции:

"2. Мера социальной поддержки, установленная частью 1 настоящей статьи, предоставляется один раз при условии, если по состоянию на день обращения за ее получением семья, в которой родился четвертый или последующий ребенок, соответствует совокупности следующих требований:

1) оба родителя детей, являющихся членами указанной семьи, состоят между собой в браке, заключенном в органах записи актов гражданского состояния;

2) хотя бы один из родителей детей, являющихся членами указанной семьи, имеет постоянный источник дохода;

3) хотя бы один из родителей детей, являющихся членами указанной семьи, состоит на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

4) ребенок, в связи с рождением которого возникло право на данную меру социальной поддержки, находится в живых.".

Закон Ульяновской области N 156-ЗО подписан Губернатором Ульяновской области С.И. Морозовым 3 октября 2014 г. и официально опубликован в газете "Ульяновская правда" N 149 (23.594) 9 октября 2014 г. (в редакции с исправленными техническими ошибками - N 158 (23.603) 28 октября 2014 г.).

Процедура принятия оспариваемых изменений соответствовала части 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статье 17 Устава Ульяновской области. Согласно представленной в материалы дела выписке из протокола, из установленного числа депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области (количеством 36) на заседании 25 сентября 2014 г. присутствовало 29 депутатов (не менее 50 процентов от числа избранных), Закон принят большинством голосов (27) от установленного числа депутатов.

В силу статьи 5 Закона Ульяновской области от 29 ноября 2005 N136-ЗО

"О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Ульяновской области" официальным опубликованием нормативных правовых актов Ульяновской области считается первая публикация их полного текста в газетах "Народная газета", "Ульяновская правда" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" ( www.pravo.gov.ru).

Таким образом, процедура принятия и опубликования Закона Ульяновской области N 156-ЗО от 3 октября 2014 г. была соблюдена.

Согласно Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "ж" и "к" части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ

"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей), малоимущих граждан, осуществляемых названными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3).

В пункте 2 статьи 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ

"О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" закреплено право субъектов Российской Федерации устанавливать за счет собственных средств дополнительные меры социальной поддержки семей, имеющих детей.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений отражены в статье 13 Жилищного кодекса Российской Федерации. При этом названным органам предоставлено право на использование бюджетных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений (пункт 2 статьи 2 Кодекса).

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования (статья 8). Такие расходные обязательства возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанным в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

Сравнительный анализ оспариваемых положений Закона Ульяновской области "О некоторых мерах по улучшению демографической ситуации в Ульяновской области" с федеральными нормами приводит к выводу о том, что рассматриваемое регулирование осуществлено субъектом Российской Федерации в пределах предоставленной ему компетенции и в системе действующего права.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия субъекта Российской Федерации.

Вводимые с целью улучшения демографической ситуации меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан, к которым относятся многодетные семьи, в которых родители состоят в зарегистрированном браке, оказание мер социальной поддержки, отнесенных к ведению субъекта, являются дополнительными мерами социальной поддержки, следовательно, определение основания, порядка, размера и условий реализации, установленных оспариваемым нормативным актом мер социальной поддержки, также относится к полномочиям субъекта Российской Федерации и зависит лишь от финансовых возможностей бюджета последнего.

Федеральный законодатель, относя к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, не исключил возможность дифференциации круга лиц по категориям получающих меры социальной поддержки.

Статьям 1 и 54 Семейного кодекса РФ, Указам Президента РФ от 5 мая

1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", от 14 мая 1996 г. N 712 "Об Основных направлениях государственной семейной политики", от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" и распоряжению Правительства РФ от 25 августа 2014 г. N 1618-р "Об утверждении Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до

2025 года", на которые ссылается административный истец, оспариваемые положения пункта 1 части 2 статьи 8.1. Закона Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО не противоречат.

Перечисленными актами, равно как и иными нормами федерального законодательства, не предусматривается предоставление для семей (в том числе состоящих из одного родителя) при рождении четвертого ребенка или последующих детей мер социальной поддержки в виде единовременной денежной выплаты на оплату приобретаемого жилого помещения или погашение ипотечного кредита (займа).

Напротив, утвержденной Указом Президента РФ от 9 сентября 2007 г.

N 1351 Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года к решению задач по укреплению института семьи, возрождению и сохранению духовно-нравственных традиций семейных отношений отнесена пропаганда ценностей семьи, имеющей нескольких детей, а также различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в целях формирования в обществе позитивного образа семьи со стабильным зарегистрированным браком супругов, имеющих нескольких детей или принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей.

Согласно Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2014 г. N 1618-р) к традиционным семейным ценностям, провозглашаемым Концепцией, относятся ценности брака, понимаемого как союз мужчины и женщины, основанный на государственной регистрации в органах записи актов гражданского состояния, заключаемый в целях создания семьи, рождения и (или) совместного воспитания детей, основанный на заботе и уважении друг к другу, к детям и родителям, характеризующийся добровольностью, устойчивостью и совместным бытом, связанный с взаимным стремлением супругов и всех членов семьи к его сохранению.

Доводы административного истца о том, что положения пункта 1 части 2 статьи 8.1 Закона Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО противоречат Закону Ульяновской области от 29 декабря 2005 г. N 154-ЗО "О мерах социальной поддержки многодетных семей на территории Ульяновской области", которым понятие многодетной семьи не связывается с наличием заключенного между родителями брака, подлежат отклонению.

Названный Закон Ульяновской области от 29 декабря 2005 г. N 154-ЗО по отношению к оспариваемому не является нормативным правовым актом, который имеет большую юридическую силу. Кроме того, приведенное в его статье 1 определение многодетной семьи дано для целей именно этого Закона.

Ссылки административного истца на недопустимость ограничения права на получение мер социальной поддержки в зависимости от семейного положения и противоречие оспариваемого положения интересам детей, воспитывающихся в неполных семьях, являются необоснованными.

Относя социальную поддержку семей, имеющих детей, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральное законодательство не устанавливает конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Разрешение этих вопросов является прерогативой регионального законодателя, который располагает свободой усмотрения в выборе мер социальной поддержки семьи и детей, критериев их дифференциации, регламентации условий и порядка предоставления.

Поскольку конституционный принцип равенства, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, равенство перед законом не исключает фактических различий и необходимость их учета законодателем (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2008 г. N 263-О-О, от 24 сентября 2012 г. N 1549-О).

Согласно пункту 2.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г.

N 184-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости.

Исходя из критерия нуждаемости, субъект Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств регионального бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г.

N 184-ФЗ).

При этом федеральный законодатель указал, что финансирование полномочий, предусмотренных статьей 26.3-1, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности (часть 4 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

Анализ приведенных правовых предписаний Федерального закона

от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ в их взаимосвязи свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.

Такое право у субъектов Российской Федерации возникло с 1 января 2014 г. в связи с внесением соответствующих изменений Федеральным законом

от 21 декабря 2013 г. N 371-ФЗ во исполнение Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации

от 13 июня 2013 г. "О бюджетной политике в 2014-2016 годах", в котором обращено внимание на необходимость адресности социальной поддержки граждан и достижения максимального социального эффекта оказания такой поддержки из бюджетов всех уровней на основании критерия нуждаемости граждан.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях также обращал внимание на то обстоятельство, что меры государственной поддержки должны получать прежде всего граждане, которые в ней действительно нуждаются, то есть не в состоянии самостоятельно удовлетворить свои потребности (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2015 г. N 13-П).

Поскольку такая мера социальной поддержки, как предоставление семьям в случае рождения в них четвертого ребенка или последующих детей единовременной денежной выплаты на оплату приобретаемого жилого помещения или погашение ипотечного кредита (займа), является дополнительной, финансируется исключительно из областного бюджета, региональный законодатель был вправе применить критерий нуждаемости при решении вопроса о праве на ее получение.

Федеральное законодательство не содержит каких-либо ограничений в установлении порядка и условий применения данного критерия, в том числе определения переходного периода.

Вопреки доводам административного истца, введение критерия нуждаемости не может рассматриваться как снижение уровня ранее предоставляемых мер социальной поддержки.

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Основываясь на положениях федерального законодательства, суд приходит к выводу, что оспариваемые нормы Закона Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО "О некоторых мерах по улучшению демографической ситуации в Ульяновской области" приняты в пределах полномочий Законодательного Собрания Ульяновской области, не противоречат требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают, поэтому в удовлетворении требований Земдихановой А.Х. следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления Земдихановой А*** Х*** о признании недействующим в части Закона Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. N 180-ЗО "О некоторых мерах по улучшению демографической ситуации в Ульяновской области", принятого Законодательным Собранием Ульяновской области 27 октября 2011 г., отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья: Нефёдов О.Н.