Решение Новосибирского областного суда от 29 февраля 2016 г. по делу N 3а-15/2016

Новосибирский областной суд в составе:

председательствующего судьи Петруниной И.Н.

при секретаре Бурч А.А.

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Публичного акционерного общества "МегаФон" о признании недействующим и противоречащим федеральному закону пункта 3.6 Порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений, принятого Решением Совета депутатов города Новосибирска от 2 февраля 2011 года N 282

установил:

ПАО "МегаФон" обратилось в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов г. Новосибирска о признании недействующим и противоречащим федеральному закону пункта 3.6 Порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений, принятого Решением Совета депутатов города Новосибирска от 2 февраля 2011 года N 282. В обоснование заявленных требований указав, что данная норма противоречит статьям 421, 615 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку устанавливает запрет на передачу муниципального имущества в субаренду. Полагает, что Совет депутатов г. Новосибирска, как представительный орган муниципальной власти, не является и не может являться стороной договоров аренды муниципального имущества, и соответственно, не вправе определять условия таких договоров.

В судебном заседании представители административного истца Ващенко А.В. и Пятков В.Ф. поддержали заявленные требования.

Представитель Совета депутатов города Новосибирска Маликова С.А. считает административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, полагая, что оспариваемая норма соответствует требованиям действующего законодательства и оснований для признания ее недействительной не имеется.

Судом к участию в деле, в порядке части 5 статьи 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в качестве административного ответчика привлечен мэр города Новосибирска, подписавший и опубликовавший оспариваемый нормативный правовой акт.

Представитель мэра города Новосибирска Савоськин А.А. заявленные требования не признал, полагает, что оснований для их удовлетворения не имеется.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения сторон, заключение прокурора Трифоновой М.К., полагавшей необходимым удовлетворить заявленные требования, суд находит административное исковое заявление ПАО "МегаФон" подлежащим удовлетворению. При этом суд исходит из следующего.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Пунктом 3 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Согласно частям 1 и 2 статьи 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Пунктом 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Аналогичные положения содержатся в пункте 5 части 1 статьи 35 Устава города Новосибирска, принятого решением городского Совета Новосибирска от 27 июня 2007 года N 616.

В силу части 5 статьи 28 Устава города Новосибирска Совет депутатов города Новосибирска в пределах своих полномочий принимает нормативные и иные правовые решения.

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 2 февраля 2011 года N 282 принят Порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений (далее по тексту Порядок) ( "данные изъяты").

Данное решение опубликовано в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска N 10 от 11 февраля 2011 года.

Пунктом 1.2 Порядка регламентировано, что настоящий Порядок устанавливает особенности процедуры отчуждения, предоставления в аренду, безвозмездное пользование, передачи в залог, внесения в качестве вклада по договору простого товарищества муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений, а также передачи по концессионному соглашению муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий, порядок согласования заключения сделок по привлечению инвестиций в отношении муниципального недвижимого имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений, особенности процедуры совершения иных сделок с имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений.

В силу пункта 1.5 Порядка, от имени города Новосибирска права собственника имущества муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений в пределах предоставленных им полномочий осуществляют: Совет депутатов города Новосибирска, мэр города Новосибирска, мэрия города Новосибирска. От имени мэрии города Новосибирска управляет и распоряжается имуществом муниципальных предприятий и муниципальных учреждений Департамент земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска в пределах предоставленных ему полномочий.

Пунктом 3.6 Порядка установлено, что передача арендатором арендуемого им муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений в субаренду, пользование третьим лицам, а также передача своих прав и обязанностей по договору аренды не допускается.

Согласно пункту 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, договорные и иные обязательства, а также другие имущественные отношения регулируются гражданским законодательством.

В силу пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Пунктами 2-4, 7 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации определен перечень актов, регулирующих отношения в сфере гражданского законодательства, в который нормативные правовые акты органов местного самоуправления не включены.

Порядок передачи имущества в аренду урегулирован, в частности, главой 34 Гражданского кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемая норма содержит нормы гражданского права и принята по вопросам, не отнесенным к предметам законодательного регулирования органа местного самоуправления.

Доводы административного ответчика о том, что пункт 3.6 Порядка не регулирует гражданские отношения, а регулирует правоотношения, связанные с управлением и распоряжением муниципальным имуществом, являются несостоятельными.

Права собственника-учредителя и права самого муниципального унитарного предприятия или муниципального учреждения на переданное в хозяйственное ведение или в оперативное управление имущество регулируются статьями 295, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Муниципальное имущество, имеет сложный правовой режим, который дифференцирован в отношении разных типов предприятий и учреждений. Для каждого из учреждений законодательством установлен разный объем правомочий по распоряжению имуществом, который зависит от двух условий: согласия собственника имущества на его распоряжение и вида самого имущества (статья 298 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Оспариваемая норма, предусматривающая запрет для арендодателя передавать арендуемое им муниципальное имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений в субаренду, пользование третьим лицам, а также передачу своих прав и обязанностей по договору аренды, содержит положения, обязательные не только для арендодателя (уполномоченного органа заключать договоры аренды в отношении муниципальной собственности), но и для арендатора.

Между тем, согласно пункта 2 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено настоящим Кодексом, другим законом или иными правовыми актами.

Диспозиция данной нормы является относительно-определенной, поскольку, предоставляя арендатору право на сдачу арендованного имущества в субаренду, в пользование третьи лицам, с согласия арендодателя, дает возможность получить такое согласие в каждом конкретном случае "если иное не установлено настоящим Кодексом, другим законом или иными правовыми актами".

Названной норме корреспондирует пункт 2 статьи 157.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, которым определено, что если на совершение сделки в силу закона требуется согласие третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления, о своем согласии или об отказе в нем третье лицо или соответствующий орган сообщает лицу, запросившему согласие, либо иному заинтересованному лицу в разумный срок после получения обращения лица, запросившего согласие.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 55 постановления от 23 июня 2015 года N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", разъяснил, что согласие третьего лица на совершение сделки может быть выражено любым способом, за исключением случаев, когда законом установлена конкретная форма согласия.

Согласно статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Так, согласно статьям 124, 125 Гражданского кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи со статьями 1, 2, 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений и через свои органы местного самоуправления приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности исключительно в порядке и на условиях, установленных гражданским законодательством Российской Федерации.

Приведенный принцип распространяет свое действие и на вопросы аренды, субаренды движимого и недвижимого имущества любой формы собственности, так как данные вопросы - это вопросы гражданского права, нормы которого в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации, статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, не могут содержаться в правовых акта органов местного самоуправления.

Поэтому, при распоряжении муниципальной собственностью путем передачи ее в аренду, субаренду другим лицам, при заключении, изменении, расторжении договоров аренды и субаренды движимого и недвижимого имущества органы и должностные лица местного самоуправления обязаны руководствоваться действующим гражданским законодательством Российской Федерации и, в частности, положениями глав 27, 28, 29 и 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которых детально прописаны основанные на признании равенства всех субъектов гражданского права, свободе договора, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, общие понятия и условия договора и правила его заключения, изменения и расторжения, а также единые для всех участников гражданских правоотношений правила заключения, изменения и расторжения договоров аренду, субаренды движимого и недвижимого имущества.

Установленный пунктом 3.6 Порядка запрет на передачу в субаренду имущества, находящегося в собственности муниципального образования, фактически подменяет действующие нормы гражданского законодательства Российской Федерации, и в нарушение принципов равенства участников гражданских отношений и свободы реализации ими гражданских прав своей волей и в своем интересе, на императивном уровне предписывает Департаменту земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска, а также его контрагентам, единственно возможный вариант поведения при осуществлении ими указанных выше гражданских прав и обязанностей.

Следовательно, иные условия сдачи имущества в субаренду, пользование третьим лицам, чем те, которые предусмотрены в вышеуказанной норме Гражданского кодекса Российской Федерации, могут быть установлены только федеральными законами и иными актами, указанными в статье 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также договорами аренды.

Таким образом, Совет депутатов города Новосибирска, принимая оспариваемую норму, вышел за пределы предоставленных ему полномочий, и не вправе был осуществлять собственное правовое регулирование в области установления правил передачи муниципального имущества в субаренду и в пользование третьих лиц.

Согласно пункту первому части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Учитывая, что оспариваемая норма, до вынесения решения суда, применялась, и на ее основании реализовывались права граждан и организаций, то она подлежит признанию недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором было опубликовано Решение Совета депутатов г. Новосибирска от 2 февраля 2011 года N 282 "О порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства, суд

решил:

Административное исковое заявление Публичного акционерного общества "МегаФон" удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 3.6 Порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений, принятого Решением Совета депутатов г. Новосибирска от 2 февраля 2011 года N 282, со дня вступления в законную силу решения суда.

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в силу решения суда в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором было опубликовано Решение Совета депутатов г. Новосибирска от 2 февраля 2011 года N 282 "О порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений".

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме, в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.

Решение вступило в законную силу 05.04.2016 г.