Апелляционное определение СК по гражданским делам Омского областного суда от 05 мая 2016 г. по делу N 33-4061/2016

Судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда в составе:

председательствующего Лисовского В.Ю.

судей Будылка А.В., Ланцовой М.В.

при секретаре Гальт А.Ю.

рассмотрела в судебном заседании 05 мая 2016 года дело по апелляционной жалобе ответчика администрации Омского муниципального района Омской области на решение Омского районного суда Омской области от 18 февраля 2016 года, которым постановлено:

"Обязать Администрацию Омского муниципального района Омской области ликвидировать несанкционированное размещение твердых бытовых отходов, размещенных на земельном участке в кадастровом квартале " ... ", в " ... " метрах юго-восточнее от перекрестка хозяйственной дороги по " ... ", ведущей к постройкам бывшего совхоза " " ... "" в " ... " муниципального района Омской области, между земельными участками с кадастровыми номерами " ... ", " ... " и " ... ", общей площадью около " ... " м?, объемом около " ... " м?."

Заслушав доклад судьи Лисовского В.Ю., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Министерство природных ресурсов и экологии Омской области обратилось в суд с иском к администрации Омского муниципального района Омской области (далее по тексту также - администрация ОМР) о ликвидации несанкционированного размещения твердых бытовых отходов, ссылаясь на то, что в ходе обследования территории Магистрального сельского поселения Омского муниципального района Омской области в границах земельного участка, расположенного в пределах кадастрового квартала с номером " ... ", установлено место несанкционированного размещения твердых бытовых отходов: в " ... " м юго-восточнее от перекрестка хозяйственной дороги по " ... ", ведущей к постройкам бывшего совхоза " " ... "" в " ... " муниципального района Омской области между земельными участками с кадастровыми номерами " ... ", " ... " и " ... ", площадью около " ... " м?, объемом около " ... " м?. Невыполнение администрацией Омского муниципального района Омской области возложенных законом обязанностей по очистке территории муниципального образования от отходов приводит к ухудшению экологической обстановки на территории муниципального образования и создает угрозу причинения вреда окружающей среде, чем нарушаются права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Представитель Министерства природных ресурсов и экологии Омской области Азамаева О.Н. в судебном заседании иск поддержала.

Представитель ответчика администрации ОМР Тодышев А.П. в судебном заседании иск не признал, факт наличия мест несанкционированного размещения твердых бытовых отходов не отрицал, указав, что собственник земельного участка, на котором расположена свалка, не установлен. Содержащееся в п. 24 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ положение не предполагает возложение на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов, без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями. С 01.01.2016 полномочия в области обращения с отходами реализуются совместно органами местного самоуправления и органами власти субъектов Российской Федерации.

Представитель третьего лица Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области Гарифова О.А. в письменном отзыве и устных пояснениях судебном заседании не возражала против удовлетворения иска, указала, что обязанность ответчика по ликвидации несанкционированного места размещения твердых бытовых отходов предусмотрена нормативными актами ответчика. Определение органами власти Омской области регионального оператора по обращению с коммунальными отходами в соответствии с действующими в 01.01.2016 законодательством невозможно, так как не определён порядок их конкурсного отбора, не установлены требования к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами.

Судом постановлено изложенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель администрации ОМР Тодышев А.П. просит решение суда отменить. Полагает необоснованным возложение на администрацию ОМР обязанности по ликвидации несанкционированного размещения твердых бытовых отходов, указывая, что закрепление за муниципальным районом полномочий по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора не является безусловным основанием для возложения на органы местного самоуправления муниципального района обязанности по ликвидации несанкционированных свалок. Возложение на них обязанности по сбору и вывозу отходов, размещенных неустановленным лицом на землях любой формы собственности, за счет средств местного бюджета влечет нарушение принципа самостоятельности бюджетов, закрепленного БК РФ, и самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета. С 01.01.2016 полномочия в области обращения с отходами реализуются совместно органами местного самоуправления и органами власти субъектов РФ, в связи с чем исполнение решения только администрацией Омского муниципального района Омской области неблагоприятно скажется на исполнении иных социально значимых расходных обязательств муниципального образования. Отмечает также, что у администрации ОМР отсутствует возможность принятия мер по пресечению незаконного складирования отходов на земельных участках, так как администрация не наделена правом составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях по ст. 8.2 КоАП РФ. Осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения относится к вопросам местного значения сельского поселения.

В возражениях на апелляционную жалобу первый заместитель Министра природных ресурсов и экологии Омской области Матненко А.С. полагает изложенные в ней доводы несостоятельными, ссылаясь на неверное толкование ответчиком норм материального права.

В отзыве на апелляционную жалобу представитель Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области Гарифова О.А. полагает изложенные в ней доводы несостоятельными, ссылаясь на неверное толкование ответчиком норм материального права, и повторно приводит доводы, на которые ссылалась в суде первой инстанции.

Проверив материалы дела, заслушав объяснения представителя администрации Омского муниципального района Омской области Тодышева А.П., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Министерства природных ресурсов и экологии Омской области Азамаевой О.Н. и представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области Матвеевой К.И., полагавших решение законным и обоснованным, обсудив доводы жалобы и отзывов на неё, судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда не находит предусмотренных ст. 330 ГПК РФ оснований для отмены или изменения обжалуемого решения.

Как установлено судом первой инстанции, " ... " специалистами Министерства природных ресурсов и экологии Омской области в ходе проверки выявлено, что в границах земельного участка, расположенного в пределах кадастрового квартала с номером " ... ", не сформированного и не учтенного в государственном кадастре недвижимости, имеется место несанкционированного размещения твердых бытовых отходов: в " ... " м юго-восточнее от перекрестка хозяйственной дороги по " ... ", ведущей к постройкам бывшего совхоза " " ... "" в " ... " муниципального района Омской области, между земельными участками с кадастровыми номерами " ... ", " ... " и " ... ", площадью около " ... " м?, объемом около " ... " м?. Данный факт подтверждён надлежащими доказательствами, оценка которых приведена в обжалуемом решении, и участвующими лицами не оспаривается.

Статьей 42 Конституции РФ закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду. Эти положения Конституции РФ конкретизированы в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно ч. 1 ст. 11 которого каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы. В соответствии со ст. 51 указанного Федерального закона отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещаются сброс отходов производства и потребления в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

Разрешая спор, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что выявленный факт размещения несанкционированной свалки твердых бытовых отходов свидетельствует о невыполнении администрацией Омского муниципального района Омской области возложенных законом обязанностей по организации утилизации и переработки бытовых отходов, очистке территории муниципального района от отходов, влекущем нарушение приведённых выше положений законодательства об охране окружающей среды.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия их на здоровье человека и окружающую среду определены в Федеральном законе от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". В силу ч. 2 ст. 21, ч. 1 ст. 22 этого Федерального закона (в редакции до 29.12.2015) содержание территорий городских и сельских поселений должно отвечать санитарным правилам. Отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания, и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления") территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В силу п. 18 ч. 1, ч. 3, ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции, действовавшей до 01.01.2016, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения сельского поселения. Пункт 14 ч. 1 ст. 15 этого Федерального закона к вопросам местного значения муниципального района относил организацию деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов.

В целях организации на территории Омского муниципального района Омской области утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов постановлением администрации Омского муниципального района Омской области от 02.07.2013 N П-13/ОМС-909 принято "Положение об организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории Омского муниципального района Омской области", согласно которому к вопросам местного значения муниципального района относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. К полномочиям администрации Омского муниципального района Омской области в сфере организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относятся: создание экономических, правовых, социальных условий для осуществления индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами на территории Омского муниципального района Омской области деятельности по утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов, в том числе обеспечение условий для внедрения систем переработки бытовых и промышленных отходов; разработка и утверждение муниципальных планов и программ в области утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; определение месторасположения объектов размещения бытовых и промышленных отходов; координация деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов на территории Омского муниципального района Омской области; оказание содействия индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность по утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов, в реализации их прав в указанной сфере; решение иных вопросов, связанных с организацией утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории Омского муниципального района Омской области в пределах компетенции администрации Омского муниципального района Омской области (раздел 3 Положения об организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории Омского муниципального района Омской области). Согласно п. 4.1 этого Положения утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов на территории Омского муниципального района Омской области осуществляется на основании соглашений, заключаемых Администрацией Омского муниципального района Омской области с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность по утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов.

Исходя из приведенных положений закона, обязанность организовать сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов отнесена к безусловной компетенции муниципального образования, при этом выбор способа осуществления данной обязанности (делегирование полномочий, создание специализированного юридического лица) является правом муниципального образования. Однако в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) законодательно предусмотренной обязанности по организации сбора, вывоза бытовых отходов и мусора ответственность, в том числе, и в части ликвидации несанкционированных свалок, несет именно данный орган местного самоуправления.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 13.10.2015 N 26-П "По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Североуральский городской округ", на которую ссылается ответчик в жалобе, в рамках рассматриваемого дела неприменима. В данном Постановлении Конституционный Суд РФ оценивает положения ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в свете возложения на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированных свалок, размещенных на землях лесного фонда, расположенных на территории городского округа, без наделения соответствующими полномочиями. Данная норма закона не подлежит применению при разрешении заявленного иска, поскольку права и обязанности администрации ОМР регулируются ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Земельный участок, на котором обнаружены несанкционированная свалка твердых бытовых отходов, расположен в границах Омского муниципального района Омской области в непосредственной близости от населенного пункта. Этот участок не сформирован и не учтен в государственном кадастре недвижимости, сведения о правах на него отсутствуют, категория земель не установлена. Данных о том, что этот земельный участок относится к землям лесного фонда, нет.

Ссылка ответчика на возможность применения толкования закона, изложенного в Постановлении Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. N 26-П, к спорным отношениям по аналогии, судебной коллегий отклоняется, так как согласно ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" позиция Конституционного Суда Российской Федерации относительно того, соответствует ли Конституции Российской Федерации смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой, выраженная в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, имеет юридическую силу только в отношении того положения закона, которое являлось предметом рассмотрения.

Положения ст. 14 и 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", предусматривающие полномочия сельских поселений и муниципальных районов в области сбора, транспортировки, утилизации бытовых отходов, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ не являлись.

В силу ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" полномочиями по распоряжению земельным участком, на котором выявлены места несанкционированного размещения твердых бытовых отходов, обладает именно администрация ОМР, так как этот участок относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена, и он находится на межселенной территории. При таких обстоятельствах доводы ответчика о необходимости возложения обязанности по ликвидации несанкционированных свалок на иное лицо, обладающее правом собственности на земельный участок, являются несостоятельными.

Ссылка в жалобе на то, что при вынесении решения суд не учел положения Федерального закона от 29.12.2015 N 392-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" также отклоняется судебной коллегией. Данный федеральный закон согласно статье 2 вступил в законную силу 01.01.2016, то есть после возникновения спорных правоотношений, и не подлежит применению к правоотношениям, возникшим до его вступления в силу. При таких обстоятельствах неприменение судом первой инстанции при разрешении спора Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в редакции Федерального закона от 29.12.2015 N 392-ФЗ является обоснованным.

Доводы о нарушении принципа самостоятельности бюджетов, закрепленного Бюджетным кодексом РФ, и принципа самостоятельности местного самоуправления, также не влекут освобождение ответчика от исполнения обязанности, возникшей в силу закона. Недостаточность в бюджете Омского муниципального района собственных средств на исполнение обязательств по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых бытовых отходов, в случае, когда их исполнение отнесено к предмету совместного ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти Омской области, как это предусмотрено изменениями законодательства, действующими с 01.01.2016, также не исключает возможности возложения на администрацию ОМР соответствующей обязанности. В этом случае ответчик не лишен права на возмещение необходимых расходов за счет межбюджетных трансфертов в соответствии со ст. ст. 135 и 140 БК РФ.

Постановлением Правительства Омской области от 15.10.2013 N 255-п утверждена государственная программа Омской области "Охрана окружающей среды Омской области", предусматривающая мероприятия по повышению безопасности в сфере размещения отходов производства и потребления, в частности - предоставление субсидий местным бюджетам из областного бюджета на разработку схем санитарных очисток территорий муниципальных районов от отходов, строительство объектов размещения отходов, организацию сбора и вывоза мусора и бытовых отходов. Объем финансирования государственной программы в 2016 году согласно паспорту государственной программы составляет 1 341 737 292,03 руб. При этом Правительство Омской области ежегодно распределяет субсидии местным бюджетам из областных бюджетов, что свидетельствует о наличии реальной возможности для исполнения оспариваемого решения в полном объеме. Данное обстоятельство подтвердил в заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации ОМР, указавший на предоставление им такой субсидии в 2015 году.

Кроме того, судебная коллегия учитывает, что предусмотренные Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (пункт 3 статьи 7) и Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" (пункт 3 статьи 8) полномочия органов местного самоуправления городского округа в области обращения с отходами хотя и отличаются от изложенных в ст. 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" понятий "сбор отходов", "транспортирование отходов", "утилизация отходов", но не освобождают органы местного самоуправления от выполнения регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организационно-властного воздействия, направленного на создание необходимых условий для эффективной очистки территории муниципального образования от бытовых и промышленных отходов. Невыполнение или ненадлежащее выполнение органами местного самоуправления таких функций, ставшее причиной загрязнения территории муниципального района, может являться основанием для возложения обязанности принять меры, необходимые для очистки территории от загрязнения отходами. Такое толкование норм законодательства соответствует их конституционному смыслу, изложенному в Постановлении Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. N 26-П.

Представленные доказательства не свидетельствуют о достаточности предпринятых администрацией ОМР мер для пресечения действий, вследствие которых образовалась несанкционированная свалка на территории муниципального образования. Довод жалобы об отсутствии у администрации ОМР полномочий по привлечению к административной ответственности лиц, разместивших твердые бытовые отходы в непредназначенном для их складирования месте, об обратном не свидетельствует. Истцом правомерно указано на наличие у администрации ОМР с 01.01.2015 обязанности по муниципальному земельному контролю, при исполнении которой должностные лица администрации вправе проводить проверки и направлять акты о выявленных нарушениях в уполномоченные органы для принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении, что вытекает из положений ст. 72 ЗК РФ и п. 35 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Образование несанкционированной свалки твердых бытовых отходов значительной площади и объема в непосредственной близости от территории " ... " муниципального района Омской области свидетельствует о длительном и неоднократном сбросе таких отходов, которые при надлежащей организации земельного контроля должны были своевременно выявляться и пресекаться ответчиком. Доказательств принятия каких-либо мер по выявлению и пресечению незаконных действий по сбросу отходов либо невозможности принятия таких мер ответчик не представил. Также ответчик не представил доказательств принятия каких-либо мер по организации вывоза и утилизации твердых бытовых отходов из места их несанкционированного размещения, доказательств надлежащей организации работы по сбору и утилизации твердых бытовых отходов на территории " ... " муниципального района Омской области. В принятом администрацией ОМР "Положении об организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории Омского муниципального района Омской области" не урегулирован вопрос о порядке ликвидации несанкционированных мест размещения твердых бытовых отходов и лицах, на которых возлагается такая обязанность. В связи с этим довод жалобы об отсутствии вины администрации ОМР в нарушении требований законодательства об охране окружающей среды и об отходах производства и потребления судебная коллегия считает необоснованным.

Суд первой инстанции, установив факт ненадлежащего исполнения администрацией ОМР обязанностей по организации очистки территории муниципального района от мусора и отходов, в результате которого образовалась свалка мусора в неустановленном месте, создающая угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и причиняющая ущерб окружающей среде, на законных основаниях удовлетворил требования Министерства природы и экологии Омской области.

При рассмотрении дела судом правильно определены обстоятельства, имеющие юридическое значение, дана надлежащая оценка представленным доказательствам и применены соответствующие нормы материального и процессуального права. Оснований для отмены или изменения обжалуемого решения нет.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Омского районного суда Омской области от 18 февраля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: