Апелляционное определение СК по административным делам Кировского областного суда от 05 апреля 2016 г. по делу N 33а-1854/2016

Судебная коллегия по административным делам Кировского областного суда в составе председательствующего судьи Стёксова В.И.,

судей Сметаниной О.Н., Мосеева А.В.,

при секретаре судебных заседаний Соколовой О.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам административного ответчика Администрации Муниципального образования "Город Киров" и заинтересованного лица АО "Кировский сельский строительный комбинат" на решение Первомайского районного суда г. Кирова от 27 января 2016 года, которым постановлено:

признать Постановление Администрации г. Кирова N 4234-П от 26.11.2015 "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства "многоквартирный жилой дом со встроенными помещениями общественного назначения" для земельного участка с кадастровым номером N" незаконным.

Заслушав доклад судьи Мосеева А.В., судебная коллегия

установила:

Степанова Т.Г., Милютина Н.Н. обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором указали, что Постановление Администрации г. Кирова N 4234-П от 26.11.2015 "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства "многоквартирный жилой дом со встроенными помещениями общественного назначения" для земельного участка с кадастровым номером N" вынесено с нарушением градостроительного законодательства РФ, нарушает права и законные интересы истцов, как проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой строится объект, применительно к которому было запрошено разрешение в Администрации г. Кирова, а также граждан г. Кирова. Считают, что превышение застройщиком предельных параметров в части увеличения коэффициента плотности застройки в границах земельного участка до 3,08 создаст неблагоприятный фон для восприятия объектов культурного наследия народов РФ, создаст дополнительную нагрузку и помехи дорожному движению, создаст нагрузку общегородскому коллектору, то есть будет нарушено их право на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности. Просили признать незаконным и отменить указанное Постановление.

Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.

С решением не согласились административный ответчик Администрация муниципального образования "Город Киров" и заинтересованное лицо АО "Кировский сельский строительный комбинат", в апелляционных жалобах просили его отменить, принять по делу новое решение, отказав в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы представитель АО "КССК" Никитинский Р.Л. указал, что судом были неверно применены нормы материального права. В соответствии с требованиями ст. 40 Градостроительного кодекса РФ правообладатель земельного участка вправе обратиться за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства при наличии характеристик, которые неблагоприятны для застройки, в частности под словом "иные" подразумеваются различные характеристики, в том числе данным критерием (характеристикой) является "максимальная этажность здания и допустимая высота застройки", что АО "КССК" и сделало, обратившись в администрацию города. Суд ошибочно посчитал, что максимальное отклонение от предельных параметров строительства по плотности застройки возможно с коэффициентом 2,08. Применительно к зоне Ж-3А, исходя из содержания п. 1.2 ст. 15.1.3 "Правил землепользования и застройки", процедура предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров требуется, если коэффициент плотности застройки превышает 1,6, а в случае реконструкции существующей застройки - превышает 2,08. Также судом сделан неверный вывод относительно отсутствия мотивов в решении о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Исходя из буквального толкования ч. 6 ст. 40 Градостроительного кодекса РФ, мотив должен быть указан только в случае принятия отрицательного решения. Считает, что права заявителей при вынесении указанного распоряжения не нарушены, доказательств таковых суду не представлено.

Представитель Администрации муниципального образования "Город Киров" Симонова Т.А. в апелляционной жалобе указывает, что установленные судом обстоятельства, имеющие значение для административного дела не доказаны, выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам административного дела, решение принято с нарушением норм материального права. Так, вопреки требованиям ст. ст. 218, 219, 220, 226 КАС РФ не доказан факт нарушения оспариваемым постановлением прав и законных интересов истцов. Из совокупного толкования указанных норм следует, что одним из обязательных условий для признания ненормативного правового акта незаконным, является факт нарушения данным актом прав и законных интересов истца, подтвержденный в установленном порядке относимыми доказательствами. В мотивировочной части решения не указано, чем нарушены права административных истцов, а также на основании каких документов судом сделан данный вывод. Выводы суда в данной части полностью основаны на голословных доводах административных истцов, не подтверждены ни одним документом. Доводы административных истцов и выводы суда о создании неблагоприятного фона для восприятия объектов культурного наследия, создания нагрузки и помех дорожному движению, создания нагрузки общегородскому коллектору, то есть о нарушении их права на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности опровергается положительным заключением негосударственной экспертизы ООО " "данные изъяты"" от 18.12.14, разрешением на строительство многоквартирного жилого дома по ул. Казанской 24 от 26.08.15, Постановлением Правительства Кировской области от 21.07.15, согласно которому земельный участок под строительством не входит в охранные зоны объектов культурного наследия и в границы земельных участков, на которых имеются объекты культурного наследия. Вывод суда о том, что отклонение от предельных параметров разрешенного строительства до 3,08 незаконно в виду превышения максимально установленного ст. 15.1.3 Правил землепользования и застройки параметра - 2,08 (1,6+30%) сделан в связи с неправильным толкованием, а также в связи с неприменением ст. ст. 30, 38 Градостроительного кодекса РФ. Коэффициент плотности застройки для настоящего земельного участка следует принимать для многоэтажного жилого дома не выше 1,6. В условиях реконструкции существующей застройки плотность допускается увеличивать, но не более чем на 30%, при соблюдении санитарно-гигиенических и противопожарных норм. Из толкования ст. 1, 30, 38 Градостроительного кодекса РФ следует, что показатели, составляющие градостроительный регламент, определены исчерпывающим образом на федеральном уровне и такой показатель, как ограничение на отклонение от предельных параметров, таковым не является, более того, орган местного самоуправления не уполномочен устанавливать в градостроительном регламенте иные, не предусмотренные ст. 30, 38 Градостроительного кодекса РФ параметры. Увеличение коэффициента плотности застройки с 1,6 до 2,08 в условиях реконструкции существующей застройки возможно без получения на то каких-либо согласований. Применение коэффициента плотности застройки свыше 2,08 возможно только после получения разрешения на отклонение от предельного параметра в порядке ст. 40 ГрК РФ. Считает, что судом неверно сделан вывод, что постановление администрации должно содержать мотивы принятого решения. Так исходя из буквального толкования ч. 6 ст. 40 ГрК РФ, мотивировать следует только отказ в выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Вывод суда о незаконности постановления в виду его принятия с учетом коллективного обращения граждан, поступившего после завершения публичных слушаний, не соответствует обстоятельствам дела.

В отзыве на апелляционные жалобы административные истцы Степанова Т.Г., Милютина Н.Н. просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

В судебном заседании представители Администрации муниципального образования "Город Киров" Симонова Т.А., Алейникова О.В., представитель АО "КССК" Никитинский Р.Л. доводы жалоб поддержали.

Административные истцы Степанова Т.Г., Милютина Н.Н. возражали против удовлетворения апелляционных жалоб.

Изучив апелляционные жалобы, исследовав письменные материалы дела, заслушав представителя административного ответчика Симонову Т.А., представителя заинтересованного лица Никитинского Р.Л., административных истцов Степанову Т.Г., Милютину Н.Н., судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Из материалов дела следует, что собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", является АО "Кировский сельский строительный комбинат". Общая площадь участка 3071 кв.м., разрешенное использование: многоквартирные секционные жилые здания с количеством надземных этажей 2-5 этажей (с возможностью использования дополнительно мансардного этажа).

Из заявления генерального директора АО "КССК" К в Администрацию г. Кирова от 02.09.2015 следует, что данная организация просит предоставить разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства - многоквартирного жилого здания со встроенными помещениями общественного назначения и встроено-пристроенной подземной автостоянкой" для земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", установленных в территориальной зоне "Ж-3А" - зона секционной среднеэтажной жилой застройки, в части увеличения коэффициента плотности застройки в границах земельного участка до 3,08.

По результатам рассмотрения заявления глава администрации г. Кирова 26.11.2015 вынес Постановление от 26.11.2015 N 4234-П "О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства "многоквартирный жилой дом со встроенными помещениями общественного назначения" для земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", установленных в территориальной зоне "Ж-3А. Зона секционной среднеэтажной жилой застройки", в части увеличения коэффициента плотности застройки в границах земельного участка до 3,08.

Данное постановление оспаривается Степановой Т.Г. и Милютиной Н.Н., которые подали в суд заявление в предусмотренный законодательством срок.

Согласно ч. 1 ст. 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя:

1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;

5) иные показатели.

В соответствии со ст. 15.1.3 Правил землепользования и застройки г. Кирова (градостроительного регламента), утвержденных Решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 N 28/10 для земельного участка, расположенного в зоне Ж-3А, в том числе с кадастровым номером 43:40:000258:40, действует ограничение в виде коэффициента плотности застройки земельного участка (отношение площади всех этажей зданий и сооружений к площади земельного участка), который следует принимать для многоэтажного дома не выше 1,6. В условиях реконструкции существующей застройки плотность застройки допускается увеличивать, но не более чем на 30%, при соблюдении санитарно-гигиенических и противопожарных норм.

Исследовав и оценив представленные доказательства полно и всесторонне, верно установив правоотношения лиц, участвующих в деле, суд пришел к обоснованному выводу о необходимости удовлетворить заявленные административными истцами требования. В решении приведен анализ представленных доказательств, который судебная коллегия считает правильным. Также указаны определенные судом обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, сделаны ссылки на нормы материального и процессуального права, которыми руководствовался суд при вынесении решения. Итоговые выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, доводами жалобы по существу не опровергаются. Судебная коллегия отклоняет апелляционную жалобу и отмечает следующее.

Ст. 40 Градостроительного кодекса РФ, а также ст. 15.1.3 Правил землепользования и застройки г. Кирова (градостроительного регламента), утвержденных Решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 N 28/10, не содержат каких-либо ограничений (максимального параметра), до которого возможно отклонение по плотности застройки в случае выдачи соответствующего разрешения об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства. Ограничением служит лишь соблюдение технических регламентов (ч. 2 ст. 40 ГрК РФ). Коэффициент 2,08, указанный судом в решении, применим лишь в случае реконструкции существующей застройки.

Тем не менее, согласно ч. 5 ст. 310 КАС РФ правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, оспариваемое постановление непосредственно затрагивает права и интересы административных истцов. Так, как верно указано в решении суда, Градостроительный кодекс РФ относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия; ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (ст. 2 ГрК РФ).

Согласно ч. 7 ст.40 Градостроительного кодекса РФ физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения. Тем более, что согласно протоколу публичных слушаний от 02.10.2015, административный истец Степанова Т.Г. принимала в нем непосредственное участие и выступала против разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части увеличения плотности застройки.

Как следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О, к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, т.е. не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на публичные слушания должны выноситься вопросы, в том числе и предоставления разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства.

Эти вопросы регулируются, в частности, законодательством о градостроительной деятельности, отношения в сфере которой имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Это корреспондирует и действующему земельному законодательству Российской Федерации, которое регулирует отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, как важнейшей и неотъемлемой части природы, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2003 года N 387-О), таких как закрепленная статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации обязанность собственников земельных участков соблюдать при их использовании требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

Согласно Постановлению Правительства Кировской области от 21.07.2015 N 49/394, кадастровый квартал 258, в границах которого находится застраиваемый земельный участок, относится к историческому поселению, имеющему особое значение для истории и культуры Кировской области.

Таким образом, поскольку вопрос об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства в границах исторического поселения регионального значения требует обязательного учета мнения населения, что является гарантией обеспечения комплексного учета интересов населения, проживающего на данной территории, судом обоснованно сделан вывод, что оспариваемое постановление непосредственно затрагивает интересы административных истцов.

Более того, такая характеристика земельного участка, как наиболее благоприятное восприятие многоэтажного жилого дома, послужившая основанием для выдачи разрешения на отклонение от предельных параметров строительства, относится к эстетическому восприятию, как архитектурного образа непосредственно данного дома, улицы "адрес", так и городского силуэта в целом (данное обоснование отклонения от предельно допустимых параметров строительства приведено застройщиком в приложении к письму N 97/3 от 14.05.2015 (л.д. 64-67)). Благоприятное визуальное восприятие улицы, города напрямую затрагивает интересы населения, в частности административных истцов.

Постановление администрации города о разрешении или об отказе в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства должно быть мотивированным, что следует из буквального толкования ч. 6 ст. 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Разрешение об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства, является исключением из правила, в связи с чем законодатель обязал орган местного самоуправления принимать мотивированные решения, тем более, что оспариваемое решение принято без учета результатов публичных слушаний (л.д. 72-75) и заключения комиссии по землепользованию и застройке города Кирова (л.д. 69-70).

Основания для отклонения от предельных параметров разрешенного строительства закреплены в ч. 1 ст. 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Так, правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Все основания, в том и числе "иные" относятся к характеристикам непосредственно самого земельного участка, на котором правообладатель намерен осуществлять строительство или реконструкцию.

Владельцем земельного участка в нашем случае в обоснование увеличения плотности застройки приведено то обстоятельство, что более высокое здание, которое он намерен построить, будет восприниматься более благоприятно, в том числе на фоне 9-этажного дома по "адрес" (л.д. 64-67).

Дом по "адрес" расположен на другом земельном участке, в границах иного кадастрового квартала (242), вне территории исторического поселения, в связи с чем, его характеристики не относятся к земельному участку с кадастровым номером N. Таким образом, владельцем земельного участка не приведено ни одного основания, относившегося бы к характеристикам застраиваемого им земельного участка, которые по объективным причинам не позволяли бы ему не отклоняться от предельно допустимых параметров строительства.

Наиболее благоприятное восприятие строящегося объекта является субъективной оценкой, не несущей в себе каких-либо объективных критериев. К примеру, административные истцы, как и 361 человек, выступивших на публичных слушаниях против разрешения отклонения от предельных параметров строительства, не считают, что строящийся на территории исторического поселения регионального значения многоэтажный дом будет более благоприятно визуально восприниматься.

Тем более, что согласно выданному разрешению на строительство N 43-RU43306000-268-2015 от 26.08.15 застройщик начал осуществлять строительство не 10-этажного, а 5-этажного многоквартирного жилого здания со встроенными помещениями общественного назначения и встроено-пристроенной подземной автостоянкой, то есть без отклонения от предельных параметров строительства по плотности застройки (л.д. 57-58).

Доводы апелляционной жалобы о необходимости учета коллективного обращения граждан, поступившего после проведения публичных слушаний, на законность и обоснованность принятого судом решения не влияют, поскольку градостроительным законодательством процедура подмены результатов публичных слушаний коллективными обращениями не регламентирована. В отличие от публичных слушаний процедура сбора подписей под обращением не является открытой.

Нарушений процессуального законодательства судом первой инстанции не допущено.

С учетом изложенного судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным.

Руководствуясь ст. ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Первомайского районного суда г. Кирова от 27 января 2016 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации Муниципального образования "Город Киров" и АО "Кировский сельский строительный комбинат" - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи