Апелляционное определение СК по гражданским делам Самарского областного суда от 11 мая 2016 г. по делу N 33-5439/2016

судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда в составе:

председательствующего: Желтышевой А.И.

судей: Бочкова Л.Б., Маркина А.В.

при секретаре: Майдановой М.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению прокурора Волжского района Самарской области на решение Волжского районного суда Самарской области от 26 февраля 2016 года, которым постановлено:

"В удовлетворении исковых требований Прокурора Волжского района Самарской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к Администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области о признании действий Администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области незаконными, признании постановления от ДД.ММ.ГГГГ N недействительным, отказать в полном объеме".

Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Маркина А.В., объяснения помощника прокурора Волжского района Самарской области - Халеппо И.М., представителя Управления Росреестра Самарской области - Нескромновой О.Н. (по доверенности) в поддержание апелляционного представления, возражения на доводы апелляционного представления - представителя ответчика Администрации с.п. Черноречье- Дубининой Ю.В., представителя третьих лиц Вейс А.Э., Давыдова А.Ю. - Гордеевой Н.Б. (по доверенности), третьего лица Сидорова А.Ю., Абызова И.Ф., судебная коллегия,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Волжского района Самарской области, действуя в интересах Российской Федерации и в защиту прав неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к администрации сельского поселения Черноречье муниципального района "адрес" о признании незаконными действий администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской о признании действий незаконными и постановления от ДД.ММ.ГГГГ N недействительным.

В обоснование заявленных требований указал, что в рамках проверки по обращению и.о. заместителя руководителя филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по "адрес" ФИО1 по вопросу принятия администрацией сельского поселения Черноречье муниципального района "адрес" распорядительного акта об изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами N N, N, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения, было установлено, что указанное постановление не соответствует федеральному законодательству. Постановлением изменен вид разрешенного использования вышеуказанных земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N с "для производства сельскохозяйственной продукции" на другой вид - "для дачного строительства". Также в ходе проверки было установлено, что обжалуемое постановление не соответствует положениям п.8 ч.1 ст.1, ст.77, п. 1 ст. 79 Земельного кодекса РФ, ч.6 ст.30, ч.6 ст.36 Градостроительного кодекса РФ. Указанные земельные участки относятся к сельскохозяйственным угодьям. Соответственно, градостроительный регламент для таких земельных участков не устанавливается. Изменение вида разрешенного использования данных земельных участков возможно только после изменения категории земель для сельскохозяйственных угодий, после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, решение о переводе должно рассматриваться органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Данный перевод допускается в исключительных случаях, установленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Категория данных земельных участков не была изменена. В связи с выявленными нарушениями прокуратурой района в адрес администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области был направлен протест от ДД.ММ.ГГГГ исх. N с требованием отменить обжалуемое Постановление, как противоречащее требованиям закона. Согласно ответу администрации поселения от ДД.ММ.ГГГГ N, а данный ненормативный правовой акт не был отменен, протест не удовлетворен.

Ссылаясь на вышеизложенные обстоятельства, истец просит суд признать незаконными действия администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области, признать недействительным постановление администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области N от ДД.ММ.ГГГГ.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционном представлении прокурор Волжского района Самарской области просит отменить решение суда, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции помощник прокурора Волжского района Самарской области - Халеппо И.М. просила отменить решение суда по доводам апелляционного представления.

Представитель Управления Росреестра Самарской области Нескромнова О.Н. просила решение суда отменить, поддержав апелляционное представление прокурора.

Представитель ответчика Администрации с.п.Черноречье Волжского района Самарской области Дубинина Ю.В. просила решение оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

Представитель третьих лиц Вейс А.Э., Давыдова А.Ю. - Гордеева Н.Б. просила решение оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

Третьи лица Сидоров А.Ю. и Абызов И.Ф. просили решение оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность постановленного по делу решения в порядке, предусмотренным ст. 327.1 ГПК РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что 22.05.15 г. в прокуратуру Волжского района Самарской области поступило обращение вхд.N451, содержащее информацию о несоответствии правового акта требованиям законодательства.

Судом было установлено, что прокуратурой Волжского района Самарской области в рамках проверки по обращению и.о. заместителя руководителя филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Самарской области ФИО1 по вопросу принятия администрацией сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области распорядительного акта об изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения, было установлено, что указанное постановление не соответствует федеральному законодательству. Постановлением изменен вид разрешенного использования вышеуказанных земельных участков с кадастровыми номерами N, N N с "для производства сельскохозяйственной продукции" на другой вид - "для дачного строительства". Также обжалуемое постановление не соответствует положениям п.8 ч.1 ст.1, ст.77, п. 1 ст. 79 Земельного кодекса РФ, ч.6 ст.30, ч.6 ст.36 Градостроительного кодекса РФ, в связи, с чем прокурора обратился в суд с указанным исковым заявлением.

В соответствии с п. 1, 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации подразделяются на категории по целевому назначению, в том числе, на земли водного фонда.

Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Таким образом, закон предусматривает исключительно целевой порядок использования земли, определяющий ее правовой режим.

Согласно ст. 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Ст. 79 Земельного кодекса РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (п.п. 1 и 4).

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, ч. ч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).

Учитывая вышеизложенные нормы права, судебная коллегия соглашается с указанием на то, что для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного п.п. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Таким образом, проанализировав действующее законодательства, судебная коллегия соглашается с выводом, что изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

В силу вышеизложенного верным является вывод о том, что, оспариваемое постановление не соответствовало требованиям вышеуказанного федерального законодательства.

Между тем, в силу ст. 1 ГК РФ основополагающим принципом гражданского законодательства является принцип обеспечения восстановления нарушенных прав. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав (ст. 12 ГК РФ) является обеспечение восстановления нарушенного права. В соответствии с абзацем шестым ст. 12 и ст. 13 ГК РФ признание судом акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным является одним из способов защиты и восстановления гражданских прав, который должен позволять устранить эти нарушения.

Однако само по себе удовлетворение исковых требований прокурора о признании недействительными оспариваемого постановления не может привести к восстановлению прав Российской Федерации и неопределенного круга лиц, в интересах которых прокурор обратился с настоящим иском, поскольку постановление администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области N от ДД.ММ.ГГГГ фактически не действует и не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод в силу издания более поздних нормативно-правовых актов, согласно которым земельные участки, по которым принималось обжалуемое постановление, в установленном законом порядке включены в границы населенных пунктов и к категории земель сельскохозяйственного назначения не относятся, в связи с чем, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционном представлении прокурор ссылается на то, что при определении категории земельных участков, являющихся предметом рассмотрения, была нарушена процедура: оспариваемым постановлением изменен вид разрешенного использования, а решением Собрания представителей сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении Генерального плана сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области", утвержден Генеральный план сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области -произошло изменение границ населенного пункта.

Однако судебная коллегия не может согласиться с указанными доводами поскольку оспариваемое постановление принято до принятия генерального плана поселения.

Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Согласно п.п. 9 того же пункта: градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства;

В соответствии с пунктом 1 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пунктом 20 ч.1 ст. 14 Закона N 131-ФЗ генеральный план поселения, в том числе внесение изменений в такой план, утверждаются представительным органом местного самоуправления поселения.

Согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относятся утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.

Сельское поселение Черноречье является муниципальным образованием и входит в состав муниципального района Волжский Самарской области.

Согласно пункту 22 статьи 7 Устава сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области, к вопросам местного значения сельского поселения Черноречье относится утверждение генеральных планов сельского поселения и правил землепользования и застройки.

Решением Собрания представителей сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении Генерального плана сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области", утвержден Генеральный план сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области.

Решением Собрания представителей сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении Правил землепользования и застройки сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области", утверждены правила землепользования и застройки сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области.

Согласно статье 18 Градостроительного кодекса РФ, документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

Согласно части 5 вышеуказанной статьи, установление или изменение границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, осуществляется в границах таких поселения, городского округа. Таким образом, документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.

Согласно ч. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ, Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.

Согласно ответа главы администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области N от ДД.ММ.ГГГГ, после принятия документов территориального планирования сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области, которыми установлены границы населенных пунктов поселения, территория земельного участка с кадастровым номером N полностью включена в границы населенного пункта с. Николаевка сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области. Территория земельного участка с кадастровым номером N частично вошла в границы населенного пункта с. Николаевка сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области, частично относится к границам населенного пункта городского округа Самара. Территория земельного участка с кадастровым номером N вообще не относится к границам сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области и полностью входит в границы населенного пункта городского округа Самара.

Заключением кадастрового инженера от ДД.ММ.ГГГГ, представленного представителем третьего лица Вейса А.Э., путем сопоставления границ земельных участков и градостроительной документации установлено, что границы земельного участка с кадастровым номером N частично вошли в границы населенного пункта - "адрес" сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области. Частично границы земельного участка относятся к границам населенного пункта - городского округа Самара.

Границы земельного участка с кадастровым номером N полностью включены в границы с. Николаевка сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области. Земельный участок с кадастровым номером N, относится к территориальной зоне Ж7 - Зона садоводства и дачного хозяйства в границах населенного пункта с. Николаевка.

Границы земельного участка с кадастровым номером N полностью входят в границы населенного пункта - городского округа Самара и не входят в границы сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области и в границы муниципального района Волжский Самарской области.

Таким образом, в поселении в настоящее время принят не только генеральный план, которым земельные участки включены в границы населенного пункта, но и приняты правила землепользования и застройки, которыми установлен разрешенный вид использования земельных участков (сельскохозяйственного назначения).

Данные нормативно-правовые акты не связаны с обжалуемым постановлением, имеют свое четкое законодательное регулирование, не оспариваются истцом.

Принятие данных нормативно-правовых актов не регламентируется Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Более того, как следует из материалов дела, в настоящее время Администрацией выполнены все процедуры по включению земельных участков в границы населенного пункта с изменением категории земель и вида разрешенного использования, которые в правовом смысле никак не связаны с обжалуемым постановлением, утверждение прокурора о незаконных действиях администрации по принятию генерального плана не подтверждаются материалами дела.

Также следует отметить, что принятие генерального плана и правил землепользования и застройки, которые прошли все предусмотренные процедуры, никем не обжалованы, стали именно теми юридически значимыми обстоятельствами, согласно которым рассматриваемая территория уже не является сельскохозяйственными угодьями, следовательно, правовой режим сельскохозяйственных угодий на них уже не распространяется.

Изложенное, по мнению судебной коллегии, свидетельствует о том, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию - земли населенных пунктов, осуществлен в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов и соответствует условиям, перечисленным в ст. 7 ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую".

При этом в соответствии со ст. 84 Земельного кодекса РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных

пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

Из представленных в материалы дела сведений установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N как объекты недвижимости сняты с кадастрового учета в результате раздела.

При таких обстоятельствах, учитывая, что принятие решения о признании незаконными действия администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области и недействительным постановление администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области N от ДД.ММ.ГГГГ, не позволяет восстановить нарушенные права и не изменяет сложившуюся правовую ситуацию, суд правомерно отказал прокурору в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Ссылки прокурора в апелляционном представлении на отсутствие оснований для применения срока исковой давности для рассматриваемых требований, судебная коллегия считает обоснованными, однако в силу вышеизложенного они не могут являться основанием для отмены правильного по существу решения, поскольку имеются иные основания для отказа в удовлетворении заявленных требований.

С учетом изложенного судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют установленным обстоятельствам, нормы материального и процессуального права применены судом верно, в связи, с чем решение суда является законным и обоснованным, доводы апелляционной жалобы удовлетворению не подлежат.

Нарушений норм ГПК РФ, влекущих отмену решения, по делу не установлено.

Руководствуясь ст. ст. 328-329 ГПК РФ судебная коллегия,

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Волжского районного суда Самарской области от 26 февраля 2016 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Волжского района Самарской области - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: