Апелляционное определение СК по административным делам Тверского областного суда от 04 мая 2016 г. по делу N 33а-1865/2016

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда

в составе председательствующего судьи Образцовой О.А.,

судей Акатьевой Т.Я. и Улыбиной С.А.,

при секретаре Цховребадзе Г.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Твери

по докладу судьи Акатьевой Т.Я.

дело апелляционной жалобе ООО "Информбюро", апелляционному представлению прокурора Центрального района г.Твери на решение Центрального районного суда г.Твери от 12 января 2016 года, которым постановлено:

"В удовлетворении заявленных исковых требований ООО "Информбюро" к администрации города Твери о признании постановления администрации города Твери от 01 октября 2015 года N 1648 "О внесении изменений в постановление администрации города Твери от 09 июля 2015 года N 994 "Об утверждении Порядка демонтажа (сноса) нестационарных объектов на территории города Твери и признании утратившими силу отдельных постановлений администрации города Твери" противоречащим закону - отказать".

Судебная коллегия

установила:

ООО "Информбюро" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании постановления администрации города Твери от 01 октября 2015 года N1648 "О внесении изменений в постановление администрации города Твери от 09 июля 2015 года N 994 "Об утверждении Порядка демонтажа (сноса) нестационарных объектов на территории города Твери и признании утратившими силу отдельных постановлений администрации города Твери" в части п.1.3.1, 1.3.4, не соответствующими ст.35, 46 Конституции Российской Федерации, ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявления указано, что на основании Федерального закона от 13 июля 2015 года N258-ФЗ "О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" постановлением администрации города Тверь от 01 октября 2015 года N 1648 "О внесении изменений в постановление администрации города Твери от 09 июля 2015 года N 994 "Об утверждении Порядка демонтажа сноса) нестационарных торговых и иных нестационарных объектов на территории города Твери и признании утратившими силу отдельных постановлений администрации города Твери" утверждены изменения, касающиеся демонтажа (сноса) нестационарных торговых объектов. Текст постановления был опубликован в газете "Вся Тверь" N 70 от 10 июля 2015 года. Определение самовольной постройки, данное в 1.3.1 Постановления N 1648, противоречит положениям ст. 222 ГК РФ, по смыслу которой самовольной постройкой признается объект, который возведен (создан) без необходимых разрешений или с нарушением норм и правил, т.е. уже в момент начала возведения (создания) являющийся самовольным. Данное в ст.222 ГК РФ определение не распространяется на объекты, созданные (возведенные) с наличием необходимых решений, действие которых впоследствии прекратилось. Подобная правовая позиция была изложена в п.18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 08 октября 2012 года N 58. Исходя из аналогии права в соответствии с ч. 6 ст. 15 КАС РФ самовольной постройкой не может быть признан нестационарный торговый объект, разрешение на размещение которого было аннулировано. В ст.222 отсутствует понятие "размещенные". Самовольной постройкой является лишь вновь созданная постройка, а не расположенная на данном участке на протяжении отрезка времени.

На основании изложенного, административный истец просил признать положения п.1.3.1, 1.3.4 не соответствующими ст. 35, 46 Конституции Российской Федерации, ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель административного истца ООО "Информбюро" Кондрашов С.А поддержал заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в исковом заявлении.

Представители административного ответчика администрации г.Твери Никитина Е.Б., Федяев С.Н. и Родин Н.Н. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных истцом требований по основаниям изложенным в письменном отзыве.

Представитель заинтересованного лица Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Тверской области Капустина А.И., в судебном заседании не возражала против удовлетворения заявленных истцом требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Помощник прокурора Центрального района г.Твери Чунина А.С. полагала заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе ООО "Информбюро" ставит вопрос об отмене решения суда. Указывается, что администрация города Твери искажает определение самовольной постройки, изложенное в Федеральном законе. Так, администрация отнесла к самовольной постройке нестационарный торговый объект, считающийся временным объектом, мобильный объект (автокафе), являющееся автотранспортным средством, торговый автомат и палатку, не относящиеся к категории капитальных. Кроме того, администрация указывает новые основания для признания объекта самовольной постройкой, не изложенные в ст.222 ГК РФ. В соответствии со ст.222 ГК РФ самовольной постройкой может быть признано только недвижимое имущество, то есть объекты капитального строения прочно связанные с землей. Временные постройки, киоски и другие подобные постройки к капитальному строению не относятся. Администрация в постановлении указывает, что временный объект (киоск, автокафе, торговый автомат) в отсутствие договора или по его истечении, а также установленный в соответствии с договором, которым предусмотрен его демонтаж, также считается самовольной постройкой. По мнению администрации, если временный объект установлен в соответствии с законом и договором, то по истечении срока объект автоматически становится самовольной постройкой, что противоречит ст.222 ГК РФ. Администрация города Тверь незаконно объединяет такие понятия как "самовольно установленные" и "незаконно размещенные", подводя под понятие самовольной постройки законно установленные объекты срок действия которых истек, либо объекты, которые не были демонтированы по условиям договора. Исходя из определения самовольной постройки, данного администрацией г.Твери, предприниматель после признания временного объекта самовольной постройкой на основании п.2 ст.222 ГК РФ теряет право собственности на свое имущество.

Все указанные выше незаконные положения, изложенные администрацией города Твери, не были учтены и изучены судом, правовая оценка дана не была.

В апелляционном представлении прокурора Центрального района г.Твери также ставится вопрос об отмене решения суда в связи с неправильным применением норм материального права и принятии нового решения по делу об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы указано, что резолютивная часть решения не соответствуют заявленным административным истцом требованиям. Вопреки положениям ст.222 ГК РФ п.1.3.1 Постановления относит к самовольным постройкам не только те стационарные торговые объекты, которые неправомерно созданы и возведены на земельном участке, но и те объекты которые на данном участке установлены или размещены. Исходя из положений ч.1 ст.222, ч.1 ст.130 ГК РФ, п.1 ст.1 Градостроительного кодекса РФ следует, что обязательным признаком самовольной постройки является ее прочная связь с землей. Отличительным же признаком нестационарного торгового объекта является его временный характер и возможность его перемещения без несоразмерного ущерба назначению.

Таким образом, положения законодательства о самовольной постройке не распространяются на отношения, связанные с созданием и возведением объектов, не обладающих признаком недвижимости.

При таких обстоятельствах, нестационарные торговые объекты и иные нестационарные объекты, не обладающие признаками недвижимого имущества, установленные (размещенные, возведенные, созданные) вне или с нарушением утвержденной администрацией города Твери схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также в отсутствие договора, предоставляющего право на размещение нестационарного торгового объекта; не снесенные в соответствии с условиями договора, предоставляющего право на размещение нестационарного торгового объекта (далее - договор), по истечении срока размещения нестационарного торгового объекта, установленного договором; установленные (размещенные, возведенные, созданные) в отсутствие оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, в том числе при прекращении действия ранее оформленных правоустанавливающих документов на землю, а также на землях, не отведенных для этих целей в установленном порядке, не могут быть признаны самовольными постройками. В противном случае, самовольной постройкой могут быть признаны палатки, торговые автоматы (технические устройства); мобильные объекты торговли (транспортные средства) и иные объекты, являющиеся нестационарными торговыми объектами и не являющиеся строениями.

Кроме того, при применении оспариваемых норм к самовольным постройкам могут быть отнесены и те объекты, которые изначально установлены законно, то есть установлены без нарушения утвержденной администрацией города Твери схемы размещения нестационарных торговых объектов, при наличии правоустанавливающих документов, но по истечении срока их действия, либо в случае изменения самой схемы нестационарных торговых объектов. Применение оспариваемых норм нарушает права собственника, предусмотренные ст. 35 Конституции РФ, ст.209 ГК РФ. Поскольку гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации понятие самовольной постройки и ее правовое регулирование может быть установлено только на уровне федерального законодательства и не может регламентироваться в части имущественных отношений на уровне субъекта РФ или муниципального образования.

Кроме того, в описательно-мотивировочной части судебного решения суд делает неверный вывод о том, что отсутствие нестационарного торгового объекта в схеме размещения само по себе уже свидетельствует о его самовольном возведении. Однако действующее федеральное и региональное законодательство не содержит запрета на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в частной собственности. Таким образом, оспариваемыми нормами ущемляется право собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на движимое имущество, а также право на судебную защиту.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители административного истца ООО "Информбюро" - Кондрашев С.А., Калинина Т.И., поддержали доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям.

Прокурор Филиппова В.М. поддержала доводы апелляционного представления.

Представители административного ответчика администрации г.Твери Вуймина И.М., Никитина Е.Б. с доводами апелляционных жалоб и апелляционного представления не согласились, считали решение суда законным и обоснованным.

Представитель Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Тверской области Капустина А.И. поддержала доводы поданных апелляционной жалобы и представления.

Выслушав участников процесса, изучив доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления и письменного отзыва на них, исследовав материалы дела, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии со ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с ч.1 ст.208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Обращаясь в суд, Общество с ограниченной ответственностью Агентство по распространению периодических изданий "Информбюро", полагало, что вышеуказанные положения нормативно-правового акта не соответствуют ст.35, 46 Конституции Российской Федерации, ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации и нарушают их права, свободы и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходя из содержания понятия "нестационарный торговый объект", пришел к выводу о том, что он представляет собой временную торговую конструкцию, не прикрепленную к земельному участку и не привязанную к сетям инженерно-технического обеспечения, не имеющую несущих конструкций и не относящуюся к объектам капитального строительства (ни к зданиям, ни к сооружениям), но подпадающую под категорию "другое строение", в связи с чем, на нестационарные торговые объекты распространяется действие ч.1 ст.222 ГК РФ. Проанализировав положения ст.222 ГК и Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", регулирующего порядок размещения нестационарных торговых объектов, суд также пришел к выводу о том, что отсутствие нестационарного торгового объекта в схеме размещения нестационарных торговых объектов само по себе уже свидетельствует о его самовольном возведении.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции исходя из следующего.

Федеральным законом Российской Федерации от 13 июля 2015 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского Кодекса РФ и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса РФ" внесены изменения в статью 222 ГК РФ, вступившие в силу с 01 сентября 2015 года.

Согласно ч.1 ст.222 ГК РФ, самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Как следует из материалов дела, 09 июля 2015 года Постановлением администрации г. Твери N 994 был утвержден Порядок демонтажа (сноса) нестационарных торговых и иных нестационарных объектов на территории города Твери и признании утратившими силу отдельных постановлений администрации города Твери.

Постановлением администрации г. Твери от 01 октября 2015 года N1648 были внесены изменения в Постановление администрации города Твери от 09 июля 2015 года N 994 "Об утверждении Порядка демонтажа (сноса) нестационарных торговых и иных нестационарных объектов на территории города Твери и признании утратившими силу отдельных постановлений администрации города Твери".

Согласно пункту 1.3.1. указанного Постановления "Пункт 1.1 изложен в следующей редакции:

"1.1. Порядок демонтажа (сноса) нестационарных торговых и иных нестационарных объектов на территории города Твери (далее - Порядок) регламентирует деятельность администрации города Твери, ее структурных подразделений по осуществлению мероприятий, связанных с демонтажем (сносом) нестационарных торговых объектов, а также объектов по оказанию услуг (далее - нестационарные торговые объекты) и иных нестационарных объектов, являющихся самовольными постройками, для возведения (установки) которых не требуется разрешения на строительство.

В целях настоящего Порядка самовольными постройками (неправомерно расположенными объектами) признаются нестационарные торговые объекты и иные нестационарные объекты, установленные (размещенные, возведенные, созданные) вне или с нарушением утвержденной администрацией города Твери схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также в отсутствие договора, предоставляющего право на размещение нестационарного торгового объекта; не снесенные в соответствии с условиями договора, предоставляющего право на размещение нестационарного торгового объекта (далее - договор), по истечении срока размещения нестационарного торгового объекта, установленного договором; установленные (размещенные, возведенные, созданные) в отсутствие оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, в том числе при прекращении действия ранее оформленных правоустанавливающих документов на землю, а также на землях, не отведенных для этих целей в установленном порядке.".

Согласно пункту 1.3.4. указанного Постановления "Абзац 9 пункта 1.3 изложен в следующей редакции: "- владелец нестационарного торгового или иного нестационарного объекта (далее - владелец объекта) - лицо, осуществившее самовольную постройку (установившее (разместившее, возведшее, создавшее) и (или) эксплуатирующее нестационарный торговый или иной нестационарный объект)".

С учетом положений ч.8 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу п.1 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия полагает, что по настоящему делу обстоятельства, при наличии которых оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим, имеются.

В соответствии с п.5 ст.76 Конституции Российской Федерации, положениями ст.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы или иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно п. "о" ст.71 Конституции Российской Федерации и ч.1 ст.3 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Статья 222 ГК РФ в качестве одного из способов защиты права предусматривает снос самовольных построек.

Согласно п.1 ст.209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

В силу ст.304 этого же Кодекса собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.

Согласно ст.12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется не только путем использования приведенных в ней способов защиты, но и иными способами, предусмотренными законом.

Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" установилновый способ защиты прав в отношении самовольных построек, расположенных на отдельных территориях, предусмотрев возможность их внесудебного сноса на основании соответствующего решения органа местного самоуправления городского округа (пункт 4 статьи 222 ГК РФ).

Именно в целях реализации положений пункта 4 статьи 222 ГК РФ, допускающего административный снос самовольной постройки в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения принято оспариваемое постановление.

Вводя правовое регулирование самовольной постройки, федеральный законодатель закрепил в п.1 ст.222 ГК РФ четыре признака самовольной постройки, а именно: постройка должна быть возведена, создана либо на земельном участке, не предоставленном в установленном законом порядке, либо на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо без получения необходимых разрешений, либо с нарушением градостроительных и строительных норм и правил (причем для определения ее таковой достаточно наличия хотя бы одного из этих признаков), и установилв п.2 той же статьи последствия, т.е. санкцию за данное правонарушение в виде отказа признания права собственности за застройщиком.

Органы местного самоуправления вправе принимать меры защиты прав на земельные участки, находящиеся в его собственности и земельные участки государственная собственность на которые не разграничена, в том числе посредством сноса самовольных построек. Такое правовое регулирование отвечает и закрепленному в ст.10 Гражданского кодекса Российской Федерации общеотраслевому принципу недопустимости злоупотребления правом.

Однако, в нарушение вышеуказанных положений, оспариваемыми нормами (п.1.3.1.; 1.3.4 Постановления) фактически расширено понятие самовольной постройки, а именно, самовольной постройкой признаны нестационарные торговые объекты и иные нестационарные объекты, установленные (размещенные, возведенные, созданные) вне или с нарушением утвержденной администрацией города Твери схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также в отсутствие договора, предоставляющего право на размещение нестационарного торгового объекта; не снесенные в соответствии с условиями договора, предоставляющего право на размещение нестационарного торгового объекта (далее - договор), по истечении срока размещения нестационарного торгового объекта, установленного договором; установленные (размещенные, возведенные, созданные) в отсутствие оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, в том числе при прекращении действия ранее оформленных правоустанавливающих документов на землю, что противоречит положениям ст.222 ГК РФ.

Принимая во внимание положения ст.1 ГК РФ, в силу которых гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, в связи с тем, что положения пунктов 1.3.1, 1.3.4 постановления администрации города Твери от 01 октября 2015 года N1648 "О внесении изменений в постановление администрации города Твери от 09 июля 2015 года N 994 "Об утверждении Порядка демонтажа (сноса) нестационарных объектов на территории города Твери и признании утратившими силу отдельных постановлений администрации города Твери" не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судебная коллегия полагает решение суда подлежащим отмене с принятием нового решения по делу об удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, и руководствуясь статьями ст.ст.309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г.Твери от 12 января 2016 года отменить, постановить новое решение.

Признать пункты 1.3.1,1.3.4 постановления администрации города Твери от 01 октября 2015 года N 1648 "О внесении изменений в постановление администрации города Твери от 09 июля 2015 года N 994 "Об утверждении Порядка демонтажа (сноса) нестационарных объектов на территории города Твери и признании утратившими силу отдельных постановлений администрации города Твери" недействующими с момента принятия.

После вступления решения суда в законную силу в течение месяца сообщение об этом решении должно быть опубликовано в газете "Вся Тверь".

Председательствующий

Судьи