Решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 23 марта 2016 г. по делу N 3а-7/2016

Верховный Суд Республики Калмыкия в составе:

председательствующего судьи Литовкина В.В.,

при секретаре Убушиевой А.В.,

с участием:

представителей административного истца - Лиджиевой В.П., Яшкуловой К.Н.,

представителя административного ответчика - Ильжиринова В.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Прокурора Республики Калмыкия к Главе Республики Калмыкия о признании Указа Президента Республики Калмыкия от 6 января 2004 г. N 9 (в ред. от 14 декабря 2015 г. N186) не действующим,

установил:

Прокурор Республики Калмыкия обратился в суд с указанным иском, мотивируя следующим.

Перечнем государственных должностей Республики Калмыкия, утвержденным Указом Президента Республики Калмыкия от 6 января 2004 г. N 9 (в ред. от 14 декабря 2015 г. N186), к государственным должностям республики отнесены, в том числе, должности Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия, заместителя Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия, Представителя Главы Республики Калмыкия в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия, Государственного советника Республики Калмыкия. Включение в Перечень вышеуказанных должностей не соответствует действующему федеральному законодательству, поскольку таковые в Перечне типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 04 декабря 2009 г. N1381, отсутствуют, а субъект Российской Федерации не наделен полномочием на определение перечня государственных должностей субъекта, отличных от предусмотренных данным Указом Президента Российской Федерации. Администрация Главы Республики Калмыкия, в состав которой входят перечисленные должности, является государственным органом исполнительной власти Республики Калмыкия, осуществляющим обеспечение деятельности Главы Республики Калмыкия и взаимодействие между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Калмыкия. Указанные должности не установлены ни Степным Уложением (Конституцией) Республики Калмыкия, ни законами Республики Калмыкия для непосредственного исполнения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В связи с этим просил признать Перечень государственных должностей Республики Калмыкия, утвержденный Указом Президента Республики Калмыкия от 6 января 2004 г. N 9 (в ред. от 14 декабря 2015 г. N186), в части включения должностей "Руководитель Администрации Главы Республики Калмыкия", "заместитель Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия", "Представитель Главы Республики Калмыкия в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия", "Государственный советник Республики Калмыкия" несоответствующим Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Указу Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации", Закону Республики Калмыкия от 12 сентября 1991 г. N 238-IX "О Главе Республики Калмыкия", Степному Уложению (Конституции) Республики Калмыкия и не действующим со дня вступления в законную силу решения суда.

В судебном заседании представители прокуратуры Республики Калмыкия Лиджиева В.П. и Яшкулова К.Н. административные исковые требования поддержали в полном объеме.

Представитель административного ответчика Ильжиринов В.И. возражал против удовлетворения административного искового заявления. При этом указал, что Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации является открытым, носит рекомендательный характер и не запрещает субъекту Российской Федерации самостоятельно устанавливать иные государственные должности субъекта. Администрация Главы Республики Калмыкия является государственным органом исполнительной власти Республики Калмыкия, создана не только для обеспечения деятельности Главы Республики Калмыкия, но и наделена государственными полномочиями по профилактике коррупционных и иных правонарушений, по формированию и ведению кадрового резерва на государственной гражданской службе Республики Калмыкия, выполняет функции по организации исполнения государственного заказа Республики Калмыкия на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих республики Калмыкия, замещающих должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия в органах исполнительной власти Республики Калмыкия. Администрация Главы Республики Калмыкия непосредственно исполняет полномочия государственного органа субъекта Российской Федерации. Наличие у данного органа двух разных функций - непосредственное исполнение властных полномочий и обеспечение исполнения полномочий Главы Республики Калмыкия - не является препятствием для отнесения оспариваемых должностей к государственным должностям.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении административных исковых требований по следующим основаниям.

Как установлено судом, Указом Президента Республики Калмыкия от 6 января 2004 г. N 9 (в ред. от 14 декабря 2015 г. N186), опубликованным в газете "Хальмг Унн" N 102 от 16 июня 2009 г., утвержден Перечень государственных должностей Республики Калмыкия, согласно которому к государственным должностям республики отнесены, в том числе, должности Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия, заместителя Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия, Представителя Главы Республики Калмыкия в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия, Государственного советника Республики Калмыкия.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Под государственной должностью субъектов Российской Федерации следует понимать должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации").

В силу пункта 1 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381 утвержден Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, указывающий в качестве таковых в отношении исполнительных органов государственной власти должности первого заместителя, заместителя высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), а также члена высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Республики Калмыкия установлены Законом Республики Калмыкия от 07 февраля 2005 г. N 181-III-З "О государственной гражданской службе Республики Калмыкия", согласно которому государственные должности Республики Калмыкия - должности, устанавливаемые Степным Уложением (Конституцией) Республики Калмыкия, законами Республики Калмыкия для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Республики Калмыкия.

Таким образом, основным юридически значимым для правильного разрешения настоящего спора обстоятельством является выяснение вопроса о том, учреждены ли должности Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия, заместителя Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия, Представителя Главы Республики Калмыкия в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия, Государственного советника Республики Калмыкия для непосредственного исполнения полномочий государственного органа Республики Калмыкия либо они учреждены в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа.

В соответствии со статьями 24, 29 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия Глава Республики Калмыкия является высшим должностным лицом республики, возглавляющим постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти Республики Калмыкия. Правительство Республики Калмыкия является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Калмыкия. В состав Правительства Республики Калмыкия входят Председатель Правительства Республики Калмыкия, заместители Председателя Правительства Республики Калмыкия, министры Республики Калмыкия, руководители других органов исполнительной власти Республики Калмыкия.

Согласно статье 7 Закона Республики Калмыкия от 12 сентября 1991 г. N 238-IX "О Главе Республики Калмыкия", Администрация Главы Республики Калмыкия создана для обеспечения деятельности Главы Республики Калмыкия и взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Калмыкия. При этом в состав Администрации Главы Республики Калмыкия, которую возглавляет Руководитель, входят заместители Руководителя, Представитель Главы Республики Калмыкия в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия, Государственный советник Республики Калмыкия.

Нормативным правовым актом, определяющим порядок деятельности Администрации Главы Республики Калмыкия, является Положение об Администрации Главы Республики Калмыкия, утвержденное Указом Главы Республики Калмыкия от 11 ноября 2005 г.

В соответствии со статьей 1 Положения Администрация Главы Республики Калмыкия является государственным органом исполнительной власти Республики Калмыкия, обеспечивающим деятельность Главы Республики Калмыкия.

Из содержания данного Положения следует, что Администрация Главы Республики Калмыкия осуществляет правовое, организационное, документационное, информационное, аналитическое, финансовое, материально-техническое и иное обеспечение деятельности Главы Республики Калмыкия.

В Положении о Государственном советнике Республики Калмыкия, являющимся приложением к Указу Главы Республики Калмыкия от 29 мая 2009 г. N 87, закреплено, что Государственный советник Республики Калмыкия осуществляет деятельность, направленную на содействие в реализации полномочий Главы Республики Калмыкия, определенных федеральным и республиканским законодательством.

Согласно Положения о первом заместителе Руководителя администрации Главы Республики Калмыкия - представителе Главы Республики Калмыкия в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия, утвержденного Указом Президента Республики Калмыкия от 22 апреля 2005 г. N 57, представитель Главы Республики Калмыкия в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия представляет интересы Главы Республики Калмыкия и способствует реализации его конституционных полномочий в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия.

Анализ указанных положений во взаимосвязи с положениями Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", позволяет сделать вывод о том, что должности Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия, заместителя Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия, Представителя Главы Республики Калмыкия в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия, Государственного советника Республики Калмыкия учреждены для обеспечения исполнения полномочий государственного органа, а не в целях непосредственного исполнения полномочий государственного органа Республики Калмыкия, в связи с чем не являются государственными должностями Республики Калмыкия.

Кроме того, Указ Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" также не предполагает учреждение таких государственных должностей субъекта Российской Федерации.

Довод представителя административного ответчика о том, что утвержденный Указом Президента Российской Федерации N 1381 Перечень государственных должностей субъекта Российской Федерации носит рекомендательный характер и не запрещает субъекту Российской Федерации самостоятельно устанавливать иные государственные должности субъекта, является несостоятельным.

Исходя из целей законодательного урегулирования данного вопроса на федеральном уровне (дополнение статьей 2.1 Федерального закона N 184-ФЗ, принятие Президентом Российской Федерации во исполнение действия данной нормы Указа), буквального толкования названных нормативных актов, суд приходит к выводу об отсутствии у субъекта Российской Федерации права на определение перечня государственных должностей субъекта, отличных от предусмотренных Указом Президента Российской Федерации N 1381.

Ссылка на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2012 г. N 26-П по делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного собрания Камчатского края при рассмотрении настоящего дела является необоснованной, поскольку согласно правовой позиции, изложенной в данном Постановлении, субъект Российской Федерации имеет право самостоятельно - в предусмотренных законом пределах, обусловленных объективным несовпадением функций, выполняемых государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации, - учреждать те или иные должности государственной гражданской службы в зависимости от установленной ими системы и структуры государственных органов, но не государственные должности субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в целях соблюдения принципа единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, необходимо учитывать правовое регулирование и на федеральном уровне. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 (в ред. от 31 декабря 2014 г.) "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 32 Руководитель Администрации Президента и его заместители не относятся к числу государственных должностей Российской Федерации.

Не может быть принят во внимание довод представителя административного ответчика о возможности отнесения спорных должностей к государственным должностям с указанием на то, что Администрация Главы Республики Калмыкия осуществляет властные полномочия по взаимодействию между федеральными органами власти и органами власти Республики Калмыкия, профилактике коррупционных и иных правонарушений, формированию и ведению кадрового резерва, организации исполнения госзаказа.

Согласно подпункта "а" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Федерации представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации.

Пункт 1 Указа Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" наделяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

Таким образом, властными полномочиями по взаимодействию и координации деятельности органов власти республики и территориальных федеральных органов исполнительной власти обладает Глава Республики Калмыкия, а Администрация Главы Республики Калмыкия обеспечивает осуществление Главой Республики Калмыкия указанных властных полномочий.

Пунктом 7 Положения об Администрации Главы Республики Калмыкия, утвержденного Указом Главы Республики Калмыкия от 11 ноября 2005 г. N 20 (ред. от 06.03.2015) предусмотрено, что Администрация Главы Республики Калмыкия создает условия, в том числе для реализации Главой Республики Калмыкия его полномочий по проведению единой государственной политики в области противодействия коррупции.

Указанное также не позволяет определить работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений как самостоятельное властное полномочие Администрации Главы Республики Калмыкия.

Как следует из Указов Главы Республики Калмыкия N 166 от 26 сентября 2008 г. (с изменениями и дополнениями от 12 марта 2014 г.) и N 179 от 26 ноября 2015 г., полномочия по формированию и ведению кадрового резерва на государственной гражданской службе Республики Калмыкия, организации исполнения госзаказа Республики Калмыкия на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих Республики Калмыкия, замещающих должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия в органах исполнительной власти Республики Калмыкия Администрацией Главы Республики Калмыкия осуществляются временно, до образования государственного органа по управлению государственной службой Республики Калмыкия. Временный характер исполнения вышеуказанных полномочий не позволяет отнести спорные должности к государственным должностям.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что Перечень государственных должностей Республики Калмыкия, в части включения должностей "Руководитель Администрации Главы Республики Калмыкия", "заместитель Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия", "Представитель Главы Республики Калмыкия в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия", "Государственный советник Республики Калмыкия", не соответствует федеральному и региональному законодательству, а потому подлежит признанию не действующим.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Исходя из того, что Перечень государственных должностей Республики Калмыкия до вынесения решения суда применялся, на его основании реализовывались права граждан, в оспариваемой части он подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

С учетом подпункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании Республики Калмыкия - газете "Хальмг Унн".

Руководствуясь ст. 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Калмыкия

решил:

Административное исковое заявление Прокурора Республики Калмыкия удовлетворить.

Признать Перечень государственных должностей Республики Калмыкия, утвержденный Указом Президента Республики Калмыкия от 6 января 2004 г. N 9 (в ред. от 14 декабря 2015 г. N 186), в части включения должностей "Руководитель Администрации Главы Республики Калмыкия", "заместитель Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия", "Представитель Главы Республики Калмыкия в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия", "Государственный советник Республики Калмыкия", несоответствующим Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Указу Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации", Закону Республики Калмыкия от 12 сентября 1991 г. N 238-IX "О Главе Республики Калмыкия", Степному Уложению (Конституции) Республики Калмыкия и не действующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании Республики Калмыкия - газете "Хальмг Унн" в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Калмыкия в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий В.В. Литовкин

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(резолютивная часть)

г. Элиста 23 марта 2016 г.