Апелляционное определение СК по административным делам Тюменского областного суда от 25 апреля 2016 г. по делу N 33а-2503/2016

Судебная коллегия по административным делам Тюменского областного суда в составе:

председательствующего

Колосковой С.Е.

судей

Немчиновой Н.В., Глушко А.Р.

при секретаре

Венцеле А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации г. Тюмени на решение Калининского районного суда г. Тюмени от 16 ноября 2015 года, которым постановлено:

"Признать незаконным отказ администрации г.Тюмени в выдаче Нусс С.М. разрешения на строительство объекта капитального строительства на земельном участке, расположенном по адресу: " ... "

Возложить на Администрацию г.Тюмени подготовить и выдать Нусс С.М. разрешение на строительство объекта капитального строительства на земельном участке, расположенном по адресу: " ... "

Заслушав доклад судьи Тюменского областного суда Колосковой С.Е., объяснения представителя администрации г.Тюмени и Департамента земельных отношений и градостроительства администрации г.Тюмени Дубровиной Я.В., настаивавшей на доводах апелляционной жалобы, объяснения Нусс С.М. и её представителя Просветовой Э.В., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Нусс С.М. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации г.Тюмени о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома по адресу: г. " ... ", возложении обязанности на администрацию г. Тюмени выдать ей указанное разрешение. Требования мотивированы тем, что 20 июля 2015 года администрация г.Тюмени приняла решение об отказе в предоставлении истице муниципальной услуги - в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома по адресу: " ... " по причине несоответствия предоставленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка. Земельный участок, на котором предполагается строительство индивидуального жилого дома, находится в территориальной зоне, предназначенной для застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-1), среди основных видов разрешенного использования земельных участков такой вид, как размещение индивидуального жилого дома, отсутствует. С данным отказом истица не согласна, считает его незаконным, поскольку на участке расположен жилой дом, выстроенный в 1986 году, земельный участок используется под существующий индивидуальный жилой дом. Указывала, что в рамках градостроительного регламента зона Ж-1 установлена непродолжительное время, в период использования участка под индивидуальный жилой дом. Земельный участок поставлен на кадастровый учет 20 августа 2009 года, вид разрешенного использования - под жилой дом. Сведения кадастрового учета не содержат ограничений по использованию земельного участка. Отказ в выдаче разрешения на строительство лишает истицу реализации ее права собственности на земельный участок и жилой дом, лишает возможности иметь на земельном участке строения для своего пользования.

Нусс С.М. и её представитель Просветова Э.В., действующая на основании доверенности от 02 ноября 2015 года (л.д. 39), в судебном заседании требования поддержали по вышеизложенным основаниям.

Представитель административного ответчика администрации г.Тюмени и заинтересованного лица Департамента земельных отношений и градостроительства Дубровина Я.В., действующая на основании доверенностей " ... " от 28 октября 2015 года (л.д.41) и " ... " от 07 октября 2015 года (л.д.40), в судебном заседании с иском не согласилась по основаниям, изложенным в письменном отзыве на иск (л.д. 49-53).

Судом постановлено указанное решение, с которым не согласна администрация г. Тюмени. В апелляционной жалобе, поданной представителем Кухаруком Р.Н., изложена просьба об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований Нусс С.М. Считает, что судом неправильно применены нормы права, подлежащие применению. Указывает, что земельное и градостроительное законодательство содержит аналогичные по своему содержанию нормы, предусматривающие возможность использования земельного участка и объектов капитального строительства в соответствии с назначением территории и актуальным градостроительным регламентом. Факт нахождения земельного участка в территориальной зоне Ж-1 заявителем не оспаривается, доказательства иного в материалах дела отсутствуют. Суд, признав отказ недействительным и обязав администрацию выдать разрешение на строительство жилого дома, который не может быть размещен в зоне Ж-1, не учел требования ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Также указывает, что судом первой инстанции игнорируется тот факт, что установлено ограничение прав собственников, путем обязания соблюдения при осуществлении строительства и реконструкции градостроительных регламентов, информация о которых содержится в градостроительном плане земельного участка. Утверждение суда о том, что отсутствуют основания для запрета в осуществлении заявителем строительства индивидуального жилого дома и отказ в выдаче разрешения на строительство без предусмотренных законом оснований ограничивает права собственника земельного участка основано на неверном толковании статей 260, 280 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 40, 56 Земельного кодекса Российской Федерации.

Проверив материалы дела в соответствии с требованиями ст.308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) в полном объёме, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно материалам дела, с 28 июля 2010 года у Нусс С.М. в собственности находится жилой дом, назначение: жилое, этажность: количество этажей - 1, количество подземных этажей - 0, общая площадь 52 кв.м, адрес объекта: " ... " (л.д.15). С 07 декабря 2010 года Нусс С.М. принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером " ... ", площадью " ... " кв.м., расположенный по адресу: " ... ", что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права " ... ", согласно которому указанный земельный участок относится к категории земель - земли населенных пунктов и имеет разрешенное использование - под жилой дом.

Письмом администрации города Тюмени " ... " от 20 июля 2015 года Нусс С.М. было отказано в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома на вышеуказанном земельном участке со ссылкой на часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункт "б" пункта 2.22 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утвержденного постановлением Администрации города Тюмени от 03.10.2011 N101-пк. Основанием для отказа послужило то, что в соответствии с градостроительным планом земельного участка " ... " от 23 июня 2015 года этот участок расположен в территориальной зоне, предназначенной для застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-1), среди основных видов разрешённого использования земельных участков такой вид, как для размещения индивидуального жилого дома, отсутствует (л.д.7).

Удовлетворяя административные исковые требования Нусс С.М., суд первой инстанции исходил из того, что административный истец, являясь собственником земельного участка, вправе возводить жильё в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием, а ограничения прав Нусс С.М. не зарегистрированы в установленном законом порядке. Поскольку при принятии или изменении правил землепользования у пользователя сохраняется возможность продолжать использование земельного участка, то основания для запрета в осуществлении Нусс С.М. строительства индивидуального жилого дома на указанном выше участке отсутствуют.

Данные выводы суда первой инстанции являются ошибочными в связи с нарушением норм материального права.

В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Частью 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты признаны обязательными для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный регламент определен как устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частями 1, 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, а действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли, в том числе и населенных пунктов, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В соответствии с пунктом 9 статьи 1, статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования определяются градостроительным регламентом территориальной зоны в составе Правил землепользования и застройки, положения которых в силу частей 3 и 9 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации должны соответствовать требованиям генерального плана поселения.

В силу статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник имущества вправе совершать с ним любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, а владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами собственником осуществляется в той мере, в какой их оборот допускается законом.

Пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусмотрено, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются им при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260).

Таким образом, законодательство, не ограничивая, по общему правилу, право собственника использовать фактически имеющиеся на земельном участке объекты по их целевому назначению, предусматривает ограничение права собственника земельного участка осуществлять строительство (реконструкцию) находящихся в собственности правообладателя объектов необходимостью соблюдения требований о назначении территории, а также вида разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства, расположенных на таком участке.

Согласно статье 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

Одним из принципов градостроительной деятельности в Российской Федерации является осуществление строительства на основе документов территориального, планирования и правил землепользования и застройки (пункт 4 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно части 9 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства, реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления. Для принятия решения о выдаче разрешения на строительство необходимы следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства.

В соответствии с частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 9 названной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Как следует из материалов дела, приказом директора департамента земельных отношений и градостроительства администрации г.Тюмени N 706-гпзу от 23 июня 2015 года был утвержден градостроительный план " ... " земельного участка, находящегося по адресу: " ... " (л.д.57, 58-65).

В соответствии с частью 1 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам.

Из содержания указанной статьи следует, что градостроительный план представляет собой план конкретного земельного участка с указанием границ зон публичных сервитутов, минимальных отступов от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, сооружений, строений, за пределами которых запрещено строительство зданий, сооружений, строений, информации о градостроительном регламенте (если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента), о разрешенном использовании земельного участка, требований к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства, о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия, о технических условиях подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Основанием для формирования или корректировки задания на проектирование служит градостроительный план, в составе которого в соответствии с частью 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации указываются, в том числе разрешенное использование земельного участка, требования к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства.

Согласно градостроительному плану " ... " земельного участка, находящегося по адресу: " ... ", данный земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-1.

Статьей 43 Правил землепользования и застройки города Тюмени, утвержденных решением Тюменской городской Думы от 30 октября 2008 года N 154, для территориальной зоны Ж-1 установлен градостроительный регламент, в соответствии с которым ни одним из видов разрешенного использования (основной, вспомогательный, условно разрешенный) на земельном участке данной территориальной зоны не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов.

Тот факт, что в выданном Нусс С.М. свидетельстве о государственной регистрации права указан вид разрешенного использования "под жилой дом", не свидетельствует о законности требований Нусс С.М., поскольку юридически значимым обстоятельством в данном случае является вид разрешенного использования земельного участка, установленный градостроительным регламентом для территориальной зоны Ж-1.

Установив, что земельный участок, находящийся по адресу: " ... " расположен в территориальной зоне, в которой градостроительными регламентами не предусмотрено строительство индивидуальных жилых домов, администрация г. Тюмени в соответствии с требованиями вышеприведенных норм права обоснованно отказала административному истцу в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома, представляющего собой по смыслу положений статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации документ, подтверждающий соответствие схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка.

То обстоятельство, что в силу части 8 ст.36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, свидетельствует о возможности Нусс С.М. продолжать пользоваться находящимся на земельном участке жилым домом и не означает наличие у администрации г.Тюмени обязанности выдать Нусс С.М. разрешение на строительство индивидуального жилого дома.

Довод Нусс С.М. и её представителя Просветовой Э.В. о невозможности пользоваться жилым домом в связи с угрозой для жизни и здоровья ввиду ветхости, не свидетельствует о незаконности отказа административного ответчика, кроме того, этот довод никакими допустимыми доказательствами не подтверждён.

Поскольку оспариваемый отказ администрации г.Тюмени соответствует требованиям действующего законодательства, поэтому оснований для удовлетворения административных исковых требований не имелось.

С учетом изложенного, решение суда нельзя признать законным и обоснованным, поскольку оно принято при неправильном применении норм материального права, в связи с чем оно подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Калининского районного суда г. Тюмени от 16 ноября 2015 года отменить, принять по делу новое решение:

"В удовлетворении административных исковых требований Нусс С.М. о признании незаконным отказа администрации г.Тюмени в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства на земельном участке, расположенном по адресу: " ... ", и о возложении на администрацию г.Тюмени обязанности подготовить и выдать Нусс С.М. разрешение на строительство индивидуального жилого дома отказать".

Председательствующий:

Судьи коллегии: