Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Тыва от 01 июня 2016 г. по делу N 33-960/2016

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Тыва в составе:

председательствующего Болат-оол А.В.,

судей Бады-Сагаана А.В., Канзая А.А.,

при секретаре Сумба Ч.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Болат-оол А.В. гражданское дело по исковому заявлению Сата Ч.Д. к Министерству труда и социальной политики Республики Тыва о взыскании задолженности по доплате к государственной пенсии, возобновлении выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии по апелляционной жалобе Министерства труда и социальной политики Республики Тыва на решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 30 декабря 2015 года,

УСТАНОВИЛА:

Сат Ч.Д. обратился в суд с исковым заявлением к Министерству труда и социальной политики Республики Тыва о взыскании задолженности по доплате к государственной пенсии, возобновлении выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии, указывая на то, что решением Министерства труда и социального развития Республики Тыва от 29 января 2009 года ** ему была назначена ежемесячная доплата к государственной пенсии, которая перечислялась на его расчетный счет с августа 2010 года по 22 мая 2012 года. Согласно письму Министерства труда и социальной политики Республики Тыва от 06 октября 2015 года выплата ежемесячной доплаты прекращена с 22 мая 2012 года. Считает действия ответчика незаконными, нарушающими его право на получение ежемесячной доплаты к государственной пенсии. Просил суд признать незаконными действия Министерства труда и социальной политики Республики Тыва по прекращению выплаты доплаты к государственной пенсии, взыскать с Министерства труда и социальной политики Республики Тыва задолженность по доплате к государственной пенсии за период с 22 мая 2012 года по сентябрь 2015 года в размере ** руб. ** коп., возложить на Министерство труда и социальной политики Республики Тыва обязанность ежемесячно, начиная с октября 2015 года, начислять и выплачивать доплату к государственной пенсии в размере базовой части трудовой пенсии по старости, определенной с учетом районного коэффициента к месячной заработной плате, действующей в Республике Тыва.

Решением суда от 30 декабря 2015 года исковое заявление Сата Ч.Д. удовлетворено частично. Судом постановлено взыскать с Министерства труда и социальной политики Республики Тыва в пользу Сата Ч.Д. ** руб. ** коп. в счёт задолженности по ежемесячной доплате к трудовой пенсии за период в 01 сентября 2012 года по 31 сентября 2015 года, обязать Министерство труда и социальной политики Республики Тыва возобновить, начиная с 27 октября 2015 года, выплату Сату Ч.Д. ежемесячной доплаты к трудовой пенсии. В удовлетворении остальной части исковых требований отказано.

Не согласившись с решением суда, представитель ответчика Ховалыг Д.С. подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении иска, ссылаясь на то, что субъект Российской Федерации может реализовать свои полномочия по установлению лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных гарантий в виде денежных выплат при условии достаточного уровня наполнения бюджета собственными доходами. При недостаточности собственных средств бюджета введение новых расходных обязательств означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться, в том числе, и за счёт средств федерального бюджета, если регион является дотационным, что не соответствует положениям бюджетного законодательства, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В Республике Тыва отсутствует нормативный акт, регулирующий порядок выплаты доплаты пенсий государственным служащим, в связи с чем решение суда о выплате доплаты к пенсии после отмены правовых норм, предусматривающих данную гарантию, не основано на законе и означает нецелевое использование бюджетных средств. Кроме того, размер трудовой пенсии истца по состоянию на май 2012 года превысил общую сумму пенсии и доплаты к ней, также у истца отсутствовал необходимый стаж работы на должностях государственной гражданской службы Республики Тыва.

Сатом Ч.Д. поданы возражения относительно апелляционной жалобы, в которых он указывает, что имеет стаж государственной службы более 16 лет, и просит ввиду необоснованности доводов апелляционной жалобы в удовлетворении жалобы отказать.

В судебном заседании представитель Министерства труда и социальной политики Республики Тыва Доржу Ю.Д. апелляционную жалобу по изложенным в ней доводам поддержала.

Представитель истца Шагдыр-оол Н.Х. с апелляционной жалобой не согласилась и просила решение суда оставить без изменения.

Истец Сат Ч.Д. и представитель третьего лица по делу - Министерства финансов Республики Тыва в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении рассмотрения дела от них не поступало. Судебная коллегия рассматривает дело в их отсутствие в порядке ст. 167 ГПК РФ.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу п. ст. 7 Федерального закона от 15.12.2001 N166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", п. 5 ст. 1 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Как следует из материалов дела, решением Министерства труда и социальной политики Республики Тыва от 29 января 2009 года ** на основании Указа Председателя Правительства Республики Тыва от 12 ноября 2007 года N 205 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственных гражданских служащих Республики Тыва" и решения государственного органа от 12 января 2009 года ** Сату Ч.Д. была назначена ежемесячная доплата к государственной пенсии с 12 января 2009 года в размере ** руб.

12 ноября 2007 года был принят Указ Председателя Правительства Республики Тыва N 205 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственных гражданских служащих Республики Тыва", п. 2 которого было установлено, что лица, замещавшие должности государственных гражданских служащих Республики Тыва, при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии при увольнении с государственной должности по определенным основаниям. Ежемесячная доплата к государственной пенсии при наличии стажа государственной гражданской службы 15 лет устанавливается в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла 45 процентов месячного денежного содержания государственного гражданского служащего Республики Тыва. Размер ежемесячной доплаты увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания государственного гражданского служащего Республики Тыва за каждый полный год стажа государственной гражданской службы свыше 15 лет. При этом сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней не может превышать 75 процентов месячного денежного содержания государственного гражданского служащего Республики Тыва.

Указом Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 04 мая 2012 года N 145 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва", вступившим в силу 22 мая 2012 года, Указ Председателя Правительства Республики Тыва от 12 ноября 2007 года N 205 признан утратившим силу.

Пунктом 2 Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 04 мая 2012 года N 145 было предусмотрено, что лица, замещавшие должности государственной гражданской службы Республики Тыва, при наличии стажа государственной службы не менее 20 лет и имеющие государственные награды Российской Федерации и (или) государственные награды Республики Тыва, имеют право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", при увольнении с государственной гражданской службы Республики Тыва.

Указом Главы Республики Тыва от 24 июня 2015 года N 108 Указ Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 04 мая 2012 года N 145 признан утратившим силу.

Судом первой инстанции установлено, что прекращение с 22 мая 2012 года выплаты истцу доплаты к государственной пенсии связано с принятием Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 04 мая 2012 года N145.

Разрешая спор и удовлетворяя частично исковые требования Сата Ч.Д., суд первой инстанции исходил из того, что Указ Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 04 мая 2012 года N145 не распространяется на истца, поскольку в нем отсутствует указание об обратной силе нормативного правового акта и распространении его положений к ранее возникшим правоотношениям.

С таким выводом нельзя согласиться по следующим основаниям.

Как Указ Председателя Правительства Республики Тыва от 12 ноября 2007 года N 205, так и Указ Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 04 мая 2012 года N145 разграничивали основания для назначения и порядок расчета доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва.

Как следует из материалов дела, стаж государственной службы истца составляет менее 20 лет, а именно - 16 лет 09 месяцев 21 день, что подтвердила в суде апелляционной инстанции представитель Министерства труда и социальной политики Республики Тыва Доржу Ю.Д. Государственных наград Российской Федерации и Республики Тыва истец не имеет. Таким образом, истец не соответствует требованиям, установленным пунктом 2 Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 04 мая 2012 года N 145, дающим право на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.

Статьей 30 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

Установленная органом государственной власти Республики Тыва доплата к государственной пенсии лицам, занимавшим государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва, в отличие от гарантированного Конституцией Российской Федерации социального обеспечения (государственных пенсий), не носит бессрочный характер.

Условия выплаты и порядок расчёта получаемой истцом доплаты к пенсии изменены органом государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках его правомочий по самостоятельному регулированию указанных отношений, в том числе по определению оснований для назначения и выплаты доплаты к государственной пенсии и её размера.

Таким образом, у ответчика имелись правовые основания для прекращения начисления и выплаты истцу ранее назначенной ему ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.

Рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации пришёл к выводу, что такого рода доплаты к пенсии при наличии у государственного служащего определённого стажа государственной службы (выслуги лет) являются дополнительным обеспечением бывших государственных служащих субъектов Российской Федерации, предоставляемым им за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации помимо государственной пенсии, назначаемой на общих основаниях. В силу этого при изменении правил предоставления таких дополнительных выплат право на социальное обеспечение, в том числе предусмотренное статьей 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 1 декабря 1999 года N 189-0, от 15 января 2008 года N 107-0-0 и N 108-0-0). Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации вправе - при отсутствии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей - вводить и изменять с учётом своих финансовых возможностей порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения в виде ежемесячных доплат к установленным этим лицам пенсиям, в том числе корректировать правила назначения и расчёта таких доплат, что само по себе не противоречит предписаниям статьи 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Из приведённых законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения государственных служащих, осуществляемого за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для государственных служащих субъекта Российской Федерации. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет государственных служащих осуществляется за счёт собственных доходов соответствующего субъекта Российской Федерации, то он с учётом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии государственным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.

Пенсии за выслугу лет государственным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в связи с чем само по себе изменение органами государственной власти субъектов Российской Федерации правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение государственных служащих, в том числе и истца.

Также судебная коллегия исходит из того, что право субъекта Российской Федерации на установление дополнительных гарантий бывшим государственным служащим не является безусловным.

Законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Из совокупного анализа статей 7 и 8, предусматривающих бюджетные полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, приведенной нормы и статьи 85 (о расходных обязательствах субъекта Российской Федерации) Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти и исходя из принципа самостоятельности бюджета.

Реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами государственной власти субъекта Российской Федерации расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и, как следствие, потребует привлечения средств федерального бюджета.

Соответственно, реализация органом государственной власти субъекта Российской Федерации своих дискреционных полномочий по установлению лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.

При недостаточности собственных средств бюджета введение нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации новых расходных обязательств означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться, в том числе и за счёт средств федерального бюджета, что не согласуется с положениями бюджетного законодательства и противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Признание региона дотационным является объективным показателем, указывающим на низкий уровень бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, не позволяющий ему за счёт собственных средств выполнять свои расходные обязательства.

Из законов о республиканском бюджете Республики Тыва на 2014 - 2015 годы следует, что размер внутреннего долга Республики Тыва продолжает оставаться высоким.

Из приказов Министерства финансов Российской Федерации от 09 декабря 2014 года N453 и от 29 октября 2015 года N 409 следует, что Республика Тыва входит в перечень субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Законом Республики Тыва от 28 декабря 2015 года N 139-ЗРТ "О республиканском бюджете Республики Тыва на 2016 год" прогнозируемый общий объем доходов республиканского бюджета утвержден в сумме ** тыс. руб.; общий объем расходов республиканского бюджета - в сумме ** тыс. руб.; дефицит республиканского бюджета - сумме ** тыс. руб.

Анализ бюджетного законодательства Республики Тыва, отражающего основные показатели бюджета республики за период с 2013 по 2016 годы, свидетельствует о том, что в течение длительного времени бюджет республики является дефицитным, при этом Республика Тыва относится к числу дотационных регионов Российской Федерации, в доходной части бюджетов которых доля межбюджетных трансфертов составляет свыше 40-60 процентов, в связи с чем республика ежегодно получает из федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Помимо дотаций, существенную долю доходной части бюджета также составляют федеральные субсидии, направляемые на реализацию расходных обязательств республики, в том числе по обеспечению мер социальной поддержки и по выполнению социально значимых программ.

Принимая во внимание невысокий уровень бюджетной обеспеченности Республики Тыва, низкие показатели уровня социальной защищённости населения, а также приведенные выше обстоятельства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что после отмены Указов Председателя Правительства Республики Тыва от 12 ноября 2007 года N 205 и Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 04 мая 2012 года N145 продолжение выплаты доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной гражданской службы Республики Тыва, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям федерального законодательства.

Изменение органами государственной власти республики ранее установленных условий и порядка назначения и расчета ежемесячных доплат к трудовой пенсии лиц, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы, не свидетельствует о снижении уровня их прав в области пенсионного обеспечения.

Указанная мера по своей юридической природе являлась дополнительным обеспечением лиц данной категории, предоставляемым им за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, помимо государственной пенсии, назначаемой на общих основаниях, а потому изменение правил предоставления таких дополнительных выплат, равно как и их отмена, не может расцениваться как нарушение права на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда не может быть признано законным и обоснованным, оно подлежат отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении исковых требований.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 30 декабря 2015 года отменить и принять по делу новое решение следующего содержания:

"В удовлетворении искового заявления Сата Ч.Д. к Министерству труда и социальной политики Республики Тыва о взыскании задолженности по доплате к трудовой пенсии, возобновлении выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии отказать".

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 01 июня 2016 года.

Председательствующий

Судьи