Апелляционное определение Московского городского суда от 16 мая 2016 г. N 33а-15355/16

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего В.В. Ставича, судей А.Н. Пономарёва, Г.А. Нестеренко, при секретаре А.В. Петрове, рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи А.Н. Пономарёва административное дело по апелляционной жалобе управления федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по г. Москве (в дальнейшем - Росреестр по г. Москве) на решение Савёловского районного суда г. Москвы от 9 декабря 2015 года по административному иску С.Л. Устинова к Росреестру по г. Москве об оспаривании решения об отказе в государственной регистрации права аренды земли

установила:

С.Л. Устинов обратился в суд с указанным выше заявлением (в настоящее время - административным иском) к Росреестру по г. Москве, ссылаясь на необоснованный отказ в государственной регистрации права аренды земельных участков, прилегающих к арендованному им земельному участку, на котором расположено его нежилое помещение.

Требования мотивированы тем, что договоры аренды указанных земельных участков заключены в установленном законом порядке с департаментом городского имущества г. Москвы, в подтверждение чего представлены все необходимые документы.

В качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечен департамент городского имущества г. Москвы

Решением Савёловского районного суда г. Москвы от 9 декабря 2015 года постановлено: административный иск С.Л. Устинова удовлетворить; признать отказ Росреестра по г. Москве N *** зарегистрировать договора аренды земельного участка N *** от 10 апреля 2015 года, заключенный между департаментом городского имущества г. Москвы и С.Л. Устиновым в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N *** и N ***, незаконным; обязать Росреестр по г. Москве зарегистрировать договор аренды земельного участка N *** от 10 апреля 2015 года, заключенный между департаментом городского имущества г. Москвы и С.Л. Устиновым в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N *** и N ***.

В апелляционной жалобе Росреестра по г. Москве ставится вопрос об отмене решения.

В заседании судебной коллегии представитель Росреестра по г. Москве - М.Н. оглы Велиев, по доверенности от 31 декабря 2015 года, доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель С.Л. Устинова - К.Б. Меньшова, по доверенности от 14 сентября 2015 года, просила решение суда оставить без изменения.

Судебная коллегия на основании ст. 150, ст. 152 КАС РФ сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие С.Л. Устинова, департамента городского имущества г. Москвы, извещённых о времени и месте судебного заседания, не сообщивших о причинах своей неявки, и не представивших доказательства уважительности этих причин.

Проверив материалы дела, выслушав представителя Росреестра по г. Москве, представителя С.Л. Устинова, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии предусмотренных ч. 2 ст. 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

Частями 9, 11 ст. 226 КАС РФ установлено, что если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Применительно к названным нормам процессуального права и предписаниям ч. 3 ст. 62 КАС РФ суд правильно распределил бремя доказывания между сторонами и установил следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.

С.Л. Устинов как собственник нежилого помещения, расположенного по указанному в решении суда адресу, является арендатором земельного участка, на котором расположено это помещение.

С целью эксплуатации своего помещения С.Л. Устинов подписал 10 апреля 2015 года с департаментом городского имущества г. Москвы договор аренды двух смежных земельных участков.

Однако в государственной регистрации указанного договора от 10 апреля 2015 года Росреестр по г. Москве отказал на основании абз. 4, 10 п. 1 ст. 20 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а именно: документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства; не представлены документы, необходимые в соответствии с настоящим Федеральным законом для государственной регистрации прав, в случаях, если обязанность по представлению таких документов возложена на заявителя.

При этом Росреестр по г. Москве счел, что указанный договор мог быть заключен только посредством проведения торгов.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что решение Росреестра по г. Москве противоречит требованиям ст. 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В соответствии с названной нормой права установлены особенности предоставления в границах субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы смежных земельных участков собственникам земельных участков, землепользователям, арендаторам земельных участков, на которых расположены здания, строения, сооружения.

Пунктом 2 указанной статьи определено, что арендаторы земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, вправе приобрести в аренду без проведения торгов смежные земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и которые не предоставлены иным лицам, если в соответствии с утвержденным проектом межевания территории использование этих смежных земельных участков предусматривается для эксплуатации таких зданий, строений, сооружений.

Судебная коллегия находит приведённые выводы суда первой инстанции правильными, мотивированными, подтверждёнными имеющимися в деле доказательствами, получившими оценку по правилам ст. 84 КАС РФ.

Мотивы для отказа в регистрации права аренды земельных участков Росреестра по г. Москве повторяются в доводах апелляционной жалобы, в соответствии с которыми из общих положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в частности, его статьи 1, усматривается, что его требования распространяются только на те земельные участки, которые были присоединены к территории г. Москве.

Поскольку смежные земельные участки к такой территории не относятся, заключение договора аренды без проведения торгов или аукциона является неправомерным.

С изложенными доводами апелляционной жалобы судебная коллегия согласиться не может, поскольку правовая экспертиза, которую вправе проводить Росреестр по г. Москве, не позволяет данному органу государственной власти разрешать спор о праве.

В силу пункта 1 статьи 2, подпункта 3 пункта 8 статьи 12, пункта 2 статьи 21, пункта 3 статьи 24 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Государственная регистрация возникновения, перехода и прекращения права общей совместной собственности на недвижимое имущество осуществляется на основании заявления одного из правообладателей, если законодательством Российской Федерации либо соглашением между правообладателями не предусмотрено иное.

При этом регистрирующий орган проводит правовую экспертизу всех представленных на регистрацию документов, проверку законности сделки, устанавливает отсутствие противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также другие основания для отказа в государственной регистрации прав (абз. 3 п. 1 ст. 13 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

Кроме того, руководствуясь п. 1 ст. 17 данного Федерального закона, регистрирующий орган осуществляет проверку юридической силы правоустанавливающих документов, представленных на государственную регистрацию прав.

С целью установления единообразной практики проведения территориальными органами Росреестра правовой экспертизы представленных на государственную регистрацию прав документов, с учетом анализа представленной территориальными органами Росреестра информации по данному вопросу, обсуждения его на заседании Научно-консультативного совета при Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии издано Письмо Росреестра от 28.08.2013 N 14-исх/07892-ГЕ/13 <О проведении территориальными органами Росреестра правовой экспертизы представленных на государственную регистрацию прав документов>.

Согласно указанному Письму закон с государственной регистрацией связывает определенные юридические последствия: возникновение, ограничение (обременение), переход или прекращение прав на недвижимое имущество.

Государственная регистрация носит публичный характер: государство в лице регистрирующего органа (государственного регистратора) проверяет законность действий субъектов гражданского оборота и, только убедившись в этом, регистрирует их права.

Осуществляемый таким образом со стороны государства контроль за совершением сделок с недвижимым имуществом должен обеспечить и защитить права и законные интересы граждан, юридических лиц и публичных образований, как следствие, снизить риски на рынке недвижимости, создать дополнительные гарантии безопасности для участников рынка недвижимости.

Проводимая государственным регистратором правовая экспертиза документов - это изучение представленных для государственной регистрации документов в целях установления юридического факта, являющегося бесспорным основанием для возникновения, наличия, перехода, прекращения или обременения (ограничения) прав на недвижимое имущество, поскольку правовые последствия влечет только правомерное действие. Представленные документы изучаются как на предмет подлинности и достоверности, так и на соответствие их формы и содержания требованиям законодательства, действовавшего на момент их издания и в месте издания.

С учетом изложенного, пределы правовой экспертизы документов определяются необходимостью обеспечения баланса публичных интересов, прежде всего, в части достоверности сведений о правах на недвижимое имущество, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и основных начал гражданского законодательства, в том числе принципа свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав.

В этой связи при проведении правовой экспертизы документов необходимо учитывать, влекут ли за собой выявленные в ходе правовой экспертизы дефекты юридической силы документов ничтожность либо оспоримость соответствующих документов, препятствуют ли они возникновению, переходу, прекращению или обременению (ограничению) прав на недвижимое имущество.

Государственный регистратор, проверяя юридическую силу правоустанавливающих документов, в частности, устанавливает:

соответствие документов, в том числе их формы и содержания, требованиям законодательства, действовавшего на момент издания и в месте издания документа;

обладал ли орган государственной власти (орган местного самоуправления) соответствующей компетенцией на издание акта, в том числе уполномоченное ли лицо подписало этот акт;

соответствие сведений об объекте недвижимого имущества, указанных в правоустанавливающем документе, аналогичным сведениям, содержащимся в государственном кадастре недвижимости;

наличие соответствующих прав по распоряжению объектом недвижимости у подписавшего документ лица.

Таким образом, только при наличии бесспорных оснований, препятствующих регистрации права аренды Росреестр по г. Москве мог отказать в осуществлении государственной регистрации.

Между тем таких бесспорных оснований для отказа в осуществлении государственной регистрации по спорному вопросу не имелось.

Напротив, позиция Росреестра по г. Москве противоречит позиции Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и Министерства экономического развития РФ, которые склоняются к иному толкованию закона, равно как и судебная практика Верховного Суда РФ (определение Верховного Суда РФ от 20 января 2016 года по делу N 305-КГ15-17765).

Так, в Письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 24 декабря 2014 г. N 14-исх/15062-ГЕ/14 сообщается следующее.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 05.04.2013 N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 43-ФЗ) сфера действия Закона N 43-ФЗ ограничена присоединенными в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27.12.2011 N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью" с 01.07.2012 к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территориями (далее - присоединенные территории) и периодом времени до 01.01.2020.

Вместе с тем в главу 5 Закона N 43-ФЗ, посвященную заключительным положениям Закона N 43-Ф3, включена статья 24, устанавливающая особенности предоставления в границах субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы смежных земельных участков собственникам земельных участков, землепользователям, арендаторам земельных участков, на которых расположены здания, строения, сооружения.

Так, согласно статье 24 Закона N 43-ФЗ собственники земельных участков, на которых расположены здания, строения, сооружения, вправе приобрести в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов и без проведения торгов смежные земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и которые не предоставлены иным лицам, если в соответствии с утвержденным проектом межевания территории использование этих смежных земельных участков предусматривается для эксплуатации таких зданий, строений, сооружений;

лица, указанные в том числе в части 1 статьи 24 Закона N 43-Ф3, приобретают права на смежные земельные участки в соответствии с правилами, установленными Земельным кодексом Российской Федерации, на основании решений уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы о предоставлении смежных земельных участков.

В статье 24 Закона N 43-ФЗ сфера ее действия не ограничена исключительно присоединенными территориями.

Вместе с тем, поскольку сфера действия Закона N 43-ФЗ в целом его общими положениями ограничена только присоединенными территориями, в правоприменительной практике, в том числе и при осуществлении государственной регистрации прав на земельные участки, предоставленные в соответствии со статьей 24 Закона N 43-ФЗ и расположенные вне присоединенной территории, возникают вопросы относительно сферы действия положений статьи 24 Закона N 43-Ф3.

Как представляется, статья 24 Закона N 43-Ф3 с учетом ее места в структуре Закона N 43-ФЗ регулирует правоотношения, связанные с предоставлением земельных участков, расположенных в городе федерального значения Москве, вне зависимости от того, на присоединенных территориях они расположены или нет.

Принимая во внимание, что Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество, просим сообщить мнение Минэкономразвития России по комментируемым вопросам.

В Письме Министерства экономического развития РФ от 27 января 2015 г. N Д23И-194 "О рассмотрении обращений" сообщается, что в соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437, Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе, в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

В то же время обращаем внимание, что Минэкономразвития России не наделено полномочиями по разъяснению законодательства Российской Федерации и практики его применения.

Вместе с тем, по существу обращений полагаем возможным отметить следующее.

Комплексный анализ норм Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации), Федерального закона от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" (далее - Закон N 161-ФЗ), Закона N 356-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что осуществление государственной регистрации ограничения права собственности Российской Федерации на земельные участки и иные объекты недвижимого имущества, переданные Федеральному фонду содействия развитию жилищного строительства (далее - Фонд) для совершения им юридических и иных действий, в том числе сделок, в качестве агента Российской Федерации возможно.

При этом такая регистрации должна проводится по общим основаниям, предусмотренным статьей 16 Закона о регистрации, поскольку положения пункта 3 статьи 8 Закона о регистрации предусматривающие направление Фондом в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, соответствующих сведений для государственной регистрации ограничения права собственности Российской Федерации не содержат императивных корм, определяющих особенный порядок государственной регистрации прав.

В отношении предложенного Росреестром порядка государственной регистрации прекращения права собственности Фонда и государственной регистрации соответственно права собственности Российской Федерации на объекты недвижимости, указанные в пункте 1 статьи 7 Закона N 356-ФЗ (по аналогии с порядком государственной регистрации прав при разграничении государственной собственности на землю в соответствии со статьей 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"), а также по вопросу взимания государственной пошлины с Фонда при подаче соответствующего заявления о государственной регистрации права (ограничения права) собственности Российской Федерации полагаем возможным согласиться с позицией Росреестра.

Порядок государственной регистрации права собственности Российской Федерации субъекта Российской Федерации, права муниципальной собственности на объекты недвижимости, указанные в пункте 1 статьи 7 Закона N 356-ФЗ, а также вопрос сферы действия статьи 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в пространстве требует дополнительной проработки. О результатах рассмотрения будет сообщено дополнительно.

При таком положении ссылку Росреестра по г. Москве на абз. 4, 10 п. 1 ст. 20 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в обоснование отказа в государственной регистрации права аренды земельных участков нельзя признать обоснованной.

По сути Росреестр по г. Москве разрешил вопрос о праве, указав, что заключённый договор аренды является недействительной сделкой.

Между тем таким правом Росреестр по г. Москве не наделён и, полагая, что имеется спор о праве при отсутствии правовых оснований для отказа в государственной регистрации, он не лишён возможности обратиться в прокуратуру с заявлением о проверке законности сделки и решения вопроса применения мер прокурорского реагирования, включая таких мер, как обращение прокурора в суд с иском о признании договора аренды недействительным.

На основании изложенного судебная коллегия применительно к частям 9, 11 ст. 226 КАС РФ приходит к выводу, что административным ответчиком не доказано, что обжалуемое решение действие (бездействия) совершены в рамках предоставленной ему законом компетенции, основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) имелись, содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) соответствуют нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Напротив, С.Л. Устинов доказал факт нарушения своих прав, свобод и законных интересов.

Руководствуясь ст. 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

определила:

решение Савёловского районного суда г. Москвы от 9 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи