Апелляционное определение СК по административным делам Забайкальского краевого суда от 02 августа 2016 г. по делу N 33а-3599/2016

Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:

председательствующего Толстоброва А.А.

и судей краевого суда Жилинского А.Г., Карабельского А.А.

при секретаре Гайгул И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г.Чите 2 августа 2016 г. административное дело по исковому заявлению и.о.Читинского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации городского округа "Город Чита", Правительству Забайкальского края о возложении обязанности организовать мероприятия по сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов с подведомственной территории

по апелляционной жалобе представителя Правительства Забайкальского края Яшкиной Ю.В.

на решение Центрального районного суда г.Читы от 9 февраля 2016 г., которым постановлено исковые требования и.о.Читинского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Правительству Забайкальского края, администрации городского округа "Город Чита" удовлетворить. Обязать Правительство Забайкальского края организовать на территории городского округа "Город Чита" мероприятия по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов с земельного участка, расположенного в "адрес". Обязать администрацию городского округа "Город Чита" в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу принять участие в организации мероприятий по сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов с земельного участка, расположенного в "адрес"

Определением этого же суда от 25 мая 2016 г. устранена описка, допущенная во вводной части решения суда, дата вынесения решения исправлена с 9 февраля 2016 г. на 15 апреля 2016 г.

Заслушав доклад судьи краевого суда Толстоброва А.А., выслушав объяснения представителя Правительства Забайкальского края Слюсаревой И.А., поддержавшей доводы жалобы, помощника Читинского межрайонного природоохранного прокурора Доржива Б.Д., полагавшего решение суда правильным, судебная коллегия

установила:

"Дата" и.о. Читинского межрайонного природоохранного прокурора обратился в суд с вышеназванным заявлением, ссылаясь на следующее. В ходе прокурорской проверки и осмотра территории городского округа "Город Чита" установлено, что на земельном участке, расположенном в "адрес" имеется несанкционированная свалка твердых бытовых отходов, в виде картонной тары, полиэтилена, жестяной и стеклянной тары, остатков пищи и прочего бытового мусора размером 10 на 5 метров, что подтверждается актом осмотра от "Дата" Полагая, что обязанность по сбору и утилизации бытовых и промышленных отходов в границах территории городского округа "Город Чита" в соответствии с законодательством лежит на органах местного самоуправления, а непринятие таких мер нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду, прокурор просил обязать администрацию городского округа "Город Чита" организовать мероприятия по сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов с места несанкционированной свалки - земельного участка, расположенного в "адрес" в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

В ходе судебного разбирательства прокурор требования уточнил, просил обязать Правительство Забайкальского края организовать, а администрацию городского округа "Город Чита" принять участие в организации мероприятий по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов с земельного участка, расположенного в "адрес" (л.д.33-34).

Определением суда от 9 февраля 2016 г. к участию в деле в качестве ответчика привлечено муниципальное предприятие "Городское жилищно-эксплуатационное управление", впоследствии процессуальное положение которого было изменено и оно привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований (л.д.23, 40).

Определением от 15 марта 2016 г. суд перешел к рассмотрению данного дела по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) (л.д.42а).

Судом постановлено вышеприведенное решение.

В апелляционной жалобе представитель Правительства Забайкальского края Яшкина Ю.В. считает решение суда незаконным и необоснованным. По ее мнению, при вынесении решения судом использовались термины и формулировки не соответствующие закону. Из решения суда невозможно установить какие действия должно организовать правительство края, исходя из того, что на территории Забайкальского края отсутствуют условия для организации деятельности по сбору, временному хранению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО. Суд не учел, что до 1 января 2017 г. введен переходный период в отношении деятельности в области обращения с ТКО и отсутствует нормативно-правовое регулирования данных отношений. Полагает, что в соответствии с законом о санитарно-эпидемиологическом благополучия населения соблюдение требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится к компетенции органов местного самоуправления. Указывает на то, что иск должен рассматриваться по правилам Гражданского процессуального кодекса РФ. Поэтому она просить отменить решение суда.

В суд апелляционной инстанции представитель администрации городского округа "Город Чита" не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. На основании ст.150 КАС РФ коллегия полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ граждане, организации, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности (часть 4 статьи 218 КАС РФ).

Как усматривается из искового заявления, прокурором заявлены требования об организации мероприятий по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов с земельного участка, расположенного в 30 метрах юго-западнее "адрес"

Судом установлено, что на территории городского округа "Город Чита" на земельном участке, расположенном в "адрес" в г.Чите имеется несанкционированная свалка твердых бытовых отходов, в виде картонной тары, полиэтилена, жестяной и стеклянной тары, остатков пищи и прочего бытового мусора размером 10 на 5 метров.

Удовлетворяя требования прокурора и возлагая на Правительство Забайкальского края обязанность организовать мероприятия по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов на указанном участке, а на администрацию городского округа "Город Чита" обязанность принять участие в организации указанных мероприятий, суд исходил из того, что в соответствии со ст.6 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" организация деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов относится к полномочиям субъектов Российской Федерации и администрация городского округа "Город Чита" должна принять участие в таких мероприятиях (пункт 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

С таким выводом судебная коллегия не может согласиться, поскольку судом первой инстанции не учтено следующее.

Правоотношения в области отходов производства и потребления регулируются Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Согласно статье 8 данного закона к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относились организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Статья 6 данного закона не относила к полномочиям субъекта Российской Федерации организацию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

С 1 января 2016 г. вступили в силу изменения в названные статьи 6 и 8, внесенные Федеральным законом от 29.12.2014 N 458-ФЗ.

В соответствии со ст.6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (в редакции Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ) организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов относится к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов (статья 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (в редакции Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1, 4, 5, 6 статьи 24.6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (в редакции Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ) сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Юридическому лицу присваивается статус регионального оператора и определяется зона его деятельности на основании конкурсного отбора, который проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Статус регионального оператора присваивается на срок не менее чем десять лет. Содержание и порядок заключения соглашения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и региональными операторами, условия проведения торгов на осуществление сбора и транспортирования твердых коммунальных отходов устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, с 1 января 2016 г. изменена компетенция органов государственной власти субъектов и местного самоуправления, а также порядок организации деятельности в области отходов производства и потребления.

Полномочия субъектов Российской Федерации по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов реализуются путем заключения соглашения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и региональными операторами, определяемыми на основании конкурсного отбора. Сбор и транспортирование твердых коммунальных отходов осуществляются после проведения торгов. Деятельность регионального оператора по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

При таком положении возложение на Правительство Забайкальского края обязанности организовать мероприятия по ликвидации конкретной несанкционированной свалки, по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов с земельного участка на территории городского округа "Город Чита" нельзя признать отвечающим выше приведенным нормам закона, а решение суда в этой части правомерным.

Статьей 42 Конституции РФ закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду.

Эти положения Конституции РФ конкретизированы в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно части 1 статьи 11 которого каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещается сброс отходов производства и потребления в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

Выявленная на территории городского округа "Город Чита" на земельном участке, расположенном в "адрес" в г.Чите несанкционированная свалка твердых бытовых отходов свидетельствует о невыполнении администрацией городского округа "Город Чита" возложенных на нее законом обязанностей по организации утилизации и переработке бытовых отходов, очистке территории городского округа от отходов, влекущем нарушение приведенных выше положений законодательства об охране окружающей среды.

Частью 2 статьи 21 и частью 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что содержание территорий городских и сельских поселений должно отвечать санитарным правилам. Отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания, и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно пунктам 11, 12 части 3 статьи 38 Устава городского округа "Город Чита" обеспечение проведения на территории городского округа мероприятий по охране окружающей среды, организация проведения на территории городского округа гигиенических и санитарно-эпидемиологических мероприятий, а также обеспечение соблюдения санитарных правил, норм и гигиенических нормативов относится к полномочиям администрации городского округа.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В силу пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в редакции, действовавшей до 1 января 2016 г., организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения городского округа.

В целях улучшения качества предоставления жилищно-коммунальных услуг для населения, проживающего в неблагоустроенном жилищном фонде и обеспечения благоприятных условий для проживания на территории городского округа "Город Чита" постановлением администрации городского округа "Город Чита" от 26.06.2012 N 179 (ред. от 16.05.2016) утверждена муниципальная программа "Повышение комфортности территорий неблагоустроенного жилищного фонда в городском округе "Город Чита" на 2013 - 2020 годы", предусматривающая повышение комфортности проживания жителей, в том числе путем ликвидации несанкционированных свалок (глава 1 программы). Заказчиком программы выступает администрация городского округа "Город Чита".

Материалами дела подтверждается, что администрация городского округа "Город Чита" в целях реализации указанной программы проводит мероприятия по ликвидации несанкционированных свалок (письмо от 12.04.2016 N1576-8, л.д.92).

Приведенные положения закона и установленные обстоятельства указывают на то, что обязанность организовать сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов отнесена к безусловной компетенции городского округа и в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) законодательно предусмотренной обязанности по организации сбора, вывоза бытовых отходов и мусора ответственность, в том числе, и в части ликвидации несанкционированных свалок, несет именно данный орган местного самоуправления.

Положения Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", которыми внесены изменения в статьи 6 и 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" согласно статье 24 вступили в силу с 1 января 2016 г., то есть после возникновения спорных правоотношений, и не подлежат применению к правоотношениям, возникшим до его вступления в силу.

Поэтому применение судом первой инстанции при разрешении спора Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в редакции Федерального закона 29.12.2014 N 458-ФЗ нельзя признать правомерным.

Кроме того, нельзя не учитывать, что предусмотренные Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (пункт 3 статьи 7) и Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" (пункт 3 статьи 8) полномочия органов местного самоуправления городского округа в области обращения с отходами не освобождают органы местного самоуправления от выполнения регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организационно-властного воздействия, направленного на создание необходимых условий для эффективной очистки территории городского округа от бытовых и промышленных отходов. Невыполнение или ненадлежащее выполнение органами местного самоуправления таких функций, ставшее причиной загрязнения территории городского округа, может являться основанием для возложения обязанности принять меры, необходимые для очистки территории от загрязнения отходами. Такое толкование норм законодательства соответствует их конституционному смыслу, изложенному в Постановлении Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. N 26-П.

Образование несанкционированной свалки твердых бытовых отходов значительной площади и объема на территории городского округа "Город Чита" свидетельствует о длительном и неоднократном сбросе таких отходов, которые при надлежащей организации земельного контроля должны были своевременно выявляться и пресекаться представителями администрации городского округа "Город Чита".

Доказательств принятия каких-либо мер по выявлению и пресечению незаконных действий по сбросу отходов либо невозможности принятия таких мер, принятия каких-либо мер по организации вывоза и утилизации твердых бытовых отходов из места их несанкционированного размещения в "адрес" в "адрес" представитель администрации городского округа "Город Чита" не представил.

Учитывая ненадлежащее исполнение администрацией городского округа "Город Чита" обязанностей по организации очистки территории городского округа от мусора и отходов, в результате которого образовалась свалка мусора в неустановленном месте, создающая угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и причиняющая ущерб окружающей среде, обязанность по ликвидации такой свалки должна быть возложена на административного ответчика администрацию городского округа "Город Чита", в связи с чем требования подлежат удовлетворению.

В иске к Правительству Забайкальского края должно быть отказано по основаниям, приведенным выше.

Исходя из характера возникших правоотношения сторон, одной из которых является неопределенный круг лиц, а другой органы государственной власти Забайкальского края и органы местного самоуправления городского округа, наделенные властными полномочиями, о понуждении к исполнению которых просил прокурор, исковые требования верно рассмотрены по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г.Читы от 15 апреля 2016 г. в части удовлетворения иска и.о.Читинского межрайонного природоохранного прокурора действующего в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Забайкальского края отменить, принять по делу в этой части новое решение, в иске прокурору в этой части отказать.

В части удовлетворения иска к администрации городского округа "Город Чита" решение суда изменить, обязать администрацию городского округа "Город Чита" в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу организовать мероприятия по сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов с земельного участка, расположенного в "адрес"

Председательствующий: Толстобров А.А.

Судьи: Жилинский А.Г.

Карабельский А.А.

Копия верна:

Судья Забайкальского краевого суда Толстобров А.А.