Апелляционное определение СК по административным делам Самарского областного суда от 29 июля 2016 г. по делу N 33а-9783/2016

Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда в составе:

председательствующего - Сказочкина В.Н.,

судей - Вачковой И.Г., Гороховика А.С.,

при секретаре - Устяк Ю.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Администрации г.о. Сызрань Самарской области о признании незаконными действий прокурора Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры по внесению в администрацию представления об устранении нарушений законодательства о защите прав предпринимателей,

по апелляционной жалобе Администрации г.о. Сызрань Самарской области на решение Самарского районного суда г. самара от 11 мая 2016 года, которым постановлено:

"В удовлетворении административного иска администрации г.о. Сызрань Самарской области о признании незаконным действий прокурора Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры по внесению в администрацию представления заместителя прокурора Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры об устранении нарушений законодательства о защите прав предпринимателей - отказать".

Заслушав доклад по делу судьи Самарского областного суда Вачковой И.Г., объяснения представителя администрации г.о. Сызрань Самарской области - Рудаевой Ю.М. (по доверенности), поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Волжской межрегиональной прокуратуры Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры - Шевчук О.Л. (по доверенности) на доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Администрация г.о. Сызрань обратилась в суд с административным иском о признании незаконными действий прокурора Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры по внесению в администрацию представления об устранении нарушений законодательства о защите прав предпринимателей.

В обоснование заявленных требований указано, что в связи с поступлением в Думу г.о. Сызрань жалоб граждан на складирование отходов от ремонта крыши за пределами, территории установленной для этих целей, членом административной комиссии при администрации г.о. Сызрань с целью выявления административных правонарушений, проведено обследование территории г.о. Сызрань в границах "адрес". В ходе обследования выявлен факт складирования отходов от ремонта крыши на территории общего пользования у многоквартирного дома по "адрес". По результатам проведенного обследования составлен акт б/н от 25.11.2015, проведена проверка и установлено, что ремонт крыши осуществляла подрядная организация - ООО "Сызраньремстрой". По факту выявленных правонарушений в отношении директора ООО "данные изъяты" составлены протоколы об административных правонарушениях, которые направлены в административную комиссию администрации г.о. Сызрань для рассмотрения. Постановлениями административной комиссии NN 2123 и 2124 директор ООО "данные изъяты"" признан виновным в совершении административного правонарушения, ему назначен штраф. Решениями Сызранского городского суда Самарской области от 01.02.2016 указанные постановления оставлены без изменения, жалоба должностного лица без удовлетворения. Вместе с тем, в администрацию г.о. Сызрань поступило Представление Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры от 09.02.2016 N 02-0302016 "Об устранении нарушений законодательства о защите прав предпринимателей". По мнению административного истца данное представление является незаконным, поскольку территория "адрес", в границах которой проводилось обследование, является местом общего пользования и не относится к территории принадлежащей предпринимателю или иному лицу, составление протоколов осуществлялось главным специалистом отдела экологии и природопользования администрации г.о. Сызрань на законных основаниях, в пределах полномочий как члена административной комиссии в силу положений Постановления администрации г.о. Сызрань от 03.02.2015 N 194 " Об утверждении состава комиссии г.о. Сызрань" и отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды. Прокурор в представлении ссылается на нормы ФЗ N294 от 26.12.2008 "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) и муниципального контроля" и Приказа Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области от 21.01.2015 N 21 "Об утверждении Порядка оформления и содержания плановых (рейдовых) обследования при осуществлении регионального экологического к надзора", регламентирующие порядок осуществления регионального государственного контроля (надзора), что в данном случае неприменимо, поскольку требования указанного закона на административную комиссию не распространяются, данные мероприятия членами комиссии не проводились. Кроме того, должностное лицо, проводившее обследование территории и составившее акт, не наделено полномочиями по проведению проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и плановых (рейдовые) обследований.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, административный истец просил суд признать незаконным и отменить представление Заместителя прокурора Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры, младшего советника юстиции Шевчук О.Л. от 09.02.2016 N 02-03-2016 "Об устранении нарушений законодательства о защите прав предпринимателей".

Судом постановлено вышеуказанное решение, с которым не согласился представитель администрации г.о. Сызрань Самарской области, в апелляционной жалобе ставит вопрос об отмене решения как незаконного и необоснованного, указав, что решение суда не соответствует положениям ст.ст. 176, 226 КАС РФ.

В заседании судебной коллегии представитель администрации г.о. Сызрань Самарской области - Рудаева Ю.М. (по доверенности), доводы апелляционной жалобы поддержала и просила решение суда отменить по основаниям изложенным в жалобе.

Представитель Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры - Шевчук О.Л. (по доверенности) в судебном заседании возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, просила оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения лиц участвовавших в судебном заседании, проверив законность и обоснованность судебного решения в соответствии с п. 1 ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно абз. 1 части 1 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В силу п. 3 ч. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами вносит представление об устранении нарушений закона.

Статьей 24 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов дела видно, что 25.11.2015 главными специалистами отдела экологии и природопользования М.Е.Г. и И.Т.В. проведено обследование территории г.о. Сызрани, "адрес", в результате выявлено, что на территории общего пользования, прилегающей к жилому дому по "адрес" обнаружено складирование отходов шифера, работы по ремонту крыши на момент обследования не проводились. По результатам проведенного обследования составлен Акт б/н от 25.11.2015 (л.д. 77) На основании указанного акта, представителем административной комиссии г.о. Сызрань составлены протоколы об административном правонарушении в отношении директора ООО "данные изъяты" который впоследствии привлечен к административной ответственности.

Также судом установлено, что в рамках рассмотрения обращения ООО "данные изъяты" Самарской межрайонной природоохранной прокуратурой, проведена проверка исполнения администрацией г.о. Сызрань федерального законодательства о защите прав предпринимателей.

По результатам проверки Заместителем прокурора Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры, младшим советником юстиции ФИО4. в адрес Главы г.о. Сызрань вынесено Представление от 09.02.2016 N 02-03-2016 "Об устранении нарушений законодательства о защите прав предпринимателей", в котором предложено безотлагательно, с участием прокурора рассмотреть представление, принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений закона, провести по данному факту служебное расследование, рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц, о результатах принятых мер сообщить Самарскому межрайонному природоохранному прокурору.

При этом, из текста указанного представления следует, что проведение обследования территории, на которой предприниматель осуществляет деятельность, должно осуществляться только в рамках проведения рейдовых мероприятий, предусмотренных Законом N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В представлении указано, что в нарушение Закона N 294-ФЗ, должностным лицом администрации г.о. Самара М.Е.Г. 25.11.2015 проведено обследование земельного участка, используемого ООО "данные изъяты" ( "адрес"), на основании устного задания первого заместителя главы администрации г.о. Сызрань, в ходе которого выявлены нарушения. Задание на проведение рейдового обследования (осмотра) не выдавалось.

Нарушения, выявленные в результате обследования территории, используемой ООО "данные изъяты"" зафиксированы в акте обследования территории г.о. Сызрань N б/н от 25.11.2015, а не в акте по результатам проведения мероприятия по контролю, установленных Законом N 294-ФЗ и Приказом министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области N 21 от 23.01.2015 "Об утверждении Порядка оформления и содержание плановых (рейдовых) заданий, оформления результатов плановых (рейдовых) обследований при осуществлении регионального экологического надзора (л.д. 12-13).

Разрешая административный спор и отказывая администрации г.о. Сызрань в его удовлетворении суд первой инстанции сделал вывод о том, что представление прокурора является законным и обоснованным.

При этом, суд исходил из того, что статьями 9, 10 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлен порядок организации и проведения плановых и внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, необходимо наличие проверки в ежегодном плане, издание приказа (распоряжения), в отдельных случаях согласование ее проведения с органами прокуратуры (как например, при поступлении обращений граждан, на которые ссылается администрация в обоснование своих требований.

Статьей 13.2 указанного закона определен порядок проведения плановых и рейдовых осмотров обследования особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, транспортных средств, на которые оформляется соответствующее задание на проведение рейдового (по поступившей информации/жалобе) либо согласно установленного плана работы органа.

Приказом министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области N 21 от 23.01.2015 утвержден Порядок оформления и содержание плановых (рейдовых) заданий, оформления результатов плановых (рейдовых) обследований при осуществлении регионального экологического надзора и типовая форма задания на проведение мероприятия по контролю в виде планового обследования (осмотра).

Приказом Главы администрации г.о. Сызрань от 23.10.2015 N 74-п утвержден график проведения мероприятий по контролю в виде планового обследования (осмотра) территории г.о. Сызрань специалистами отдела экологии и природопользования на ноябрь 2015, куда "адрес" г.о. Сызрань не включена.

Учитывая, что в акте от 25.11.2015 отсутствуют сведения о том, что участники обследования являются членами административной комиссии, не указаны причины возникновения устного поручении первого заместителя Главы администрации на проведение обследования именно одной улицы г.о. Сызрань, суд пришел к выводу, что 25.11.2015 обследование проводилось не административной комиссией, а специалистами отдела экологии и природопользования администрации г.о. Сызрань, тем самым не соблюдены процедура и порядок проведения проверочных мероприятий в рамках Федерального закона N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а именно отсутствует задание на проведение рейдовых мероприятий по обращению либо план проведения плановых осмотров/обследований; выявленные в результате обследования территории нарушения зафиксированы в акте обследования территории, а не в акте по результатам проведения мероприятия по контролю, установленных Законом N 294-ФЗ.

Вместе с тем, материалами дела подтверждается, что Постановлением администрации г.о. Сызрань от 29.10.2014 N 3703 утверждено Положение об Административной комиссии г.о. Сызрань (л.д. 34-40).

Постановлениями администрации г.о. Сызрань от 03.02.2015 N 194 и от 04.03.2015 N 513 утвержден состав Административной комиссии г.о. Сызрань. Указанными постановлениями ведущий специалист отдела экологии и природопользования М.Е.Г. включена в члены Административной комиссии.

Согласно п. 13 Должностной инструкции главного специалиста отдела экологии и природопользования администрации г.о. Сызрань, специалист обязан проводить и участвовать в обследовании территории муниципального образования с целью выявления источников загрязнения окружающей среды и составлять протоколы об административном правонарушении в пределах своей компетенции.

Должностной инструкцией также предусмотрено, что специалист обязан участвовать в обследовании территории г.о. Сызрань по поступающим жалобам, обращениям граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также по поручениям контролирующих, правоохранительных и государственных органов (п. 15); составлять протоколы об административных правонарушениях на правах члена Административной комиссии в пределах своей компетенции (п. 28).

Согласно пп. 1 п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В данном случае из материалов дела видно, что ведущим специалистом отдела экологии и природопользования М.Е.Г. в пределах должностных полномочий, предусмотренных должностной инструкцией, при непосредственном обнаружении фактов, указывающих на наличие события административного правонарушения, по правилам п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАп РФ составлен Акт б/н от 25.11.2015 обследования территории г.о. Сызрань в границах "адрес".

По факту выявленных правонарушений в отношении должностного лица директора ООО "данные изъяты" представителем Административной комиссии г.о. Сызрань составлены два протокола об административных правонарушениях, которые направлены в Административную комиссию администрации г.о. Сызрань для рассмотрения.

Постановлениями Административной комиссии NN 2123 и 2124 от 08.12.2015 директор ООО "данные изъяты" У.В.П ... признан виновным в совершении административных правонарушений, предусмотренных ст. 10.4 ч. 1 Закона Самарской области N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" и ему назначено наказание в виде штрафа, т.к. 26.11.2015 при проверке установлено, что У.В.П. допустил нарушение п. 8.14.12 и п. 8.1.2.1 Решения Думы г.о. Самара N 85 от 29.08.2012, выразившееся в непредставлении документов, подтверждающих факт вывоза отходов на объекте размещения отходов от деятельности ООО "Сызраньремстрой", а также складировании и хранении отходов от ремонта кровли (шифера) за пределами специально отведенных для этих целей территории около дома N по "адрес"

Решениями Сызранского городского суда Самарской области от 01.02.2016 указанные постановления о привлечении к административной ответственности директора ООО "данные изъяты" Усачева В.П. оставлены без изменения, жалоба Усачева В.П. без удовлетворения. При этом, из текста указанных судебных постановлений следует, что оснований для признания собранных по делу доказательств недопустимыми, не имеется, поскольку они соответствуют предъявляемым требованиям. Существенных нарушений при проведении проверки, составлении процессуальных документов и рассмотрении дела, позволяющих прекратить производство по делу не допущено (л.д. 14, 17).

При этом, каких-либо сведений, опровергающих информацию административного истца о том, что Акт б/н от 25.11.2015 обследования территории г.о. Сызрань составлялся в порядке производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренном КоАП РФ, материалы дела не содержат.

Таким образом, установлено и административным ответчиком не опровергнуто, что плановый и рейдовый осмотр обследования территории "адрес" в рамках Федерального закона N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не проводился, соответствующие документы не оформлялись.

При обследовании территории "адрес" и составлении Акта б/н от 25.11.2015 должностные лица администрации г.о. Сызрань действовали в пределах должностных полномочий, предусмотренных должностной инструкцией, в порядке производства по делам об административных правонарушениях, в соответствии с которым составлялись Акт обследования от 25.11.2015, протоколы об административных правонарушениях от 26.11.2015, а также принимались постановления о привлечении к административной ответственности директора ООО "данные изъяты" от 08.12.2015.

При наличии указанных обстоятельств, представление прокурора, содержащее указание на несоблюдение должностными лицами администрации г.о. Сызрань Федерального закона N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Приказа министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области N 21 от 23.01.2015 "Об утверждении Порядка оформления и содержание плановых (рейдовых) заданий, оформления результатов плановых (рейдовых) обследований при осуществлении регионального экологического надзора, нельзя признать законным.

Кроме того, указание в представлении прокурора на то, что проведение обследования территории, на которой предприниматель осуществляет деятельность, должно осуществляться только в рамках проведения рейдовых мероприятий, предусмотренных Законом N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", является неправомерным, поскольку мероприятия по проверке территорий общего пользования орган местного самоуправления (Административная комиссия) вправе проводить в порядке производства по делам об административных правонарушениях (КоАП РФ) и Закона Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", при этом такие проверки оформляются соответствующими документами, основаниями для их проведения являются непосредственное обнаружение данных указывающих на наличие события административного правонарушения, сообщения и заявления физических и юридических лиц, поступившие из государственных, муниципальный, правоохранительных органов, общественных организаций материалы, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Выводы суда о том, что представление прокурора не нарушает прав и законных интересов административного истца, поскольку внесено в рамках предоставленных межрайонному прокурору полномочий и основано на положениях законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, не обоснованны, поскольку оспариваемым представлением на административного истца возложены обязанности по устранению выявленных нарушений, провести служебное расследование и рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

Поскольку, при обследовании территории и составлении акта 25.11.2015 должностные лица администрации г.о. Сызрань руководствовались законодательством об административных правонарушениях, при этом мероприятий по осуществлению муниципального контроля, предусмотренных Федеральным законом N294-ФЗ не проводили, то представление прокурора, в котором предложено устранить нарушение указанного Федерального закона является неправомерным. Прокурором не было представлено доказательств законности внесенного представления, несмотря на то, что обязанность по доказыванию обстоятельств возлагается на него.

С учетом изложенного, решение суда нельзя признать правильным, оно подлежит отмене, с принятием нового решения об удовлетворении административного иска администрации г.о. Сызрань о признании незаконным и отмене оспариваемого предписания.

На основании изложенного, руководствуясь ст.309 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Самарского районного суда г. Самары от 11 мая 2016 года отменить, принять по делу новое решение, которым административный иск Администрации г.о. Сызрань Самарской области к прокурору Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры удовлетворить.

Представление Заместителя прокурора Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры, младшего советника юстиции Шевчук О.Л. от 09.02.2016 N 02-03-2016 "об устранении нарушений законодательства о защите прав предпринимателей" признать незаконным и отменить.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в силу со дня его принятия, может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий -

Судьи -